上個世紀80年代末開始，全球突發重大災害發生的頻率和嚴重程度持續上升。突發重大災害所導致的經濟影響有時候是顛覆性的，對發展中國家的影響更是致命的，2004年9月IVAN颶風對加勒比海島國格林納達造成的損失相當于該國年GDP的200%；2011年日本東太平洋海岸地震造成2100-3000億美元經濟損失，同年泰國曼谷洪水造成470億美元經濟損失。我國歷來就是一個災害頻發的國家，隨著城市化進程的不斷加快，人口及財富向超大城市加速集聚，城市所發生的突發重大災害導致的財產損失、人員傷亡及經濟影響都會異常巨大。長期以來，對于突發重大災害從災前預防、災中救助到災后補償全部由政府包攬，資金主要依靠財政撥款及社會捐贈，采用的是事后補償模式，幾乎所有的風險都由政府來承擔，市場和社會力量運用嚴重不足。雖然，我國政府具備集中力量應對少數突發重大災害的能力，但也存在財政負擔過重、資源配置效率低、透明不高、容易滋生腐敗等諸多局限，從全方位防范和現代化治理的角度來看，適度分散風險，構建政府和市場共同參與、多元化手段并行的風險分擔和融資體系，提升重大災害風險管理水平已十分迫切。
一，完善突發重大災害風險分擔和融資機制十分緊迫
在全球突發重大災害頻發的背景下，提升風險管理能力是世界各國面臨的共同問題。2019年底爆發的新型冠狀病毒疫情已累計報告確診74185人，造成2000余人死亡，給人民健康造成重大威脅，同時對我國短期經濟增長造成巨大打擊，并且直接影響了全球供應鏈。此次疫情暴露出我國以政府為主體，高度依賴財政資金和行政手段的災害風險管理體制所面臨的挑戰。
1，全球突發重大災害及損失大幅上升
近年來，受全氣候變暖、生態環境變化以及人類活動邊界不斷擴大等諸多因素影響，全球突發重大災害更加頻繁。2019年中國新型冠狀病毒、美國流感、澳大利亞大火、東非蝗災等均導致巨大的人員傷亡和經濟損失。據瑞士再保險研究院數據顯示，過去10年全球重大自然災害和人為災難導致的損失平均值為2200億美元(扣除通脹因素)，2017年曾達到3500億美元的高峰。2018年全球發生了304起災害事件（如圖1所示），導致經濟損失達1650億美元，其中保險承擔了850億美元損失，行業年度賠付總額為有史以來排名第四高（如圖2所示）。2019年，我國各種自然災害共造成1.3億人次受災，直接經濟損失3270.9億元。
//圖1 1970-2018年全球災害事件數量
資料來源：瑞再研究院
//圖2 1970-2018年保險所承擔的災害保險（10億美元，按2018年價格）
注釋：1.颶風安德魯 2.冬季風暴洛塔 3.世貿中心恐怖襲擊 4.颶風伊萬、查理、弗朗西斯 5.颶風卡特里娜、麗塔、威爾瑪 6.颶風艾克、古斯塔夫 7.日本、新西蘭地震、泰國水災 8.颶風桑迪 9.颶風哈維、艾爾瑪、瑪利亞 10.營地火災、臺風飛燕
資料來源：瑞再研究院
2，高度依賴政府和財政的救助機制面臨越來越大的挑戰
高度依賴政府和財政的突發重大災害救助機制，能利用行政權力迅速調動大量的人力、物力、財力援助受災地區，并最大限度的實現公平。但是其局限性和面臨的挑戰也越來越大。首先，資源配置效率較低。面對突發重大災害，政府采取行動需要層層審批、層層決策甚至多部門聯合決策，不敢決策、不作為、矯枉過正等現象均不可避免，帶來的管理成本和交易費用直線上升，容易滋生腐敗，救助不及時、補償程度較低等問題較為突出。2019年新型冠狀病毒未能及時發現、及時通報、及時隔離、及時救助，給全國帶來了無法挽回的巨大損失。其次，財政負擔沉重，擠占公共資源。全國救災支出在總量上呈現不斷上升的趨勢，2008年汶川大地震中央財政投入100多億，安排災害恢復重建基金1000多億；截至2020年2月14日，應對新型冠狀病毒各級財政已安排疫情防控補助資金901.5億元，其中中央財政安排252.9億元。在經濟下行周期，減稅降費、產業扶持補貼、政府投資等已經給各級財政帶來巨大壓力，突如其來的重大突發災害頻發更會令財政雪上加。最后，政府與市場的邊界不清，制約金融機構參與風險分擔的積極性。由于政府在救災體制中處于主導作用，在巨災損失補償中，政府與市場的邊界不清晰，這也使得巨災保險等商業性金融難以得到有效發展。
3，突發重大災害風險分擔和融資的金融參與度極低
歐美發達國家構筑了由商業保險、資本市場、非保險金融機構、社會捐贈、政府財政緊密聯系、互相配合的重大災害風險分擔和融資保障體系。據瑞士Sigma統計，在美國、西歐等保險滲透率較高的國家，保險賠償占巨災直接經濟損失的比重達到50%左右，而該比例在亞洲國家不足20%，我國就更低了。2014年，我國才開始在云南、四川、廣東、黑龍江、深圳、寧波等部分地區開展巨災保險試點，巨災保險投保率仍然較低，覆蓋范圍也比較有限。此外，由于我國再保險市場不發達，只有8家再保險機構，缺乏巨災債券、巨災期貨等資本市場工具，進一步限制了巨災保險產品的開發。
二，發達國家應對突發重大災害的融資模式
按照時間劃分，可將突發重大災害融資分為災前融資與災后融資。災前融資是指預先安排的災害風險分擔和轉移機制，即通過預先安排好的保險、基金等措施將巨災風險轉移出去，一旦發生巨災損失，可以通過這些機制迅速賠償。保險、再保險、巨災債券等都是典型的災前融資機制。災后融資是指臨時的應急機制，包括緊急財政撥款、改變預算用途、特別稅收等。在發達國家，災前融資以金融市場的保險、再保險、巨災債券、指數保險、巨災彩票、或有信用等工具為主；發展中國家，多以政府救助、捐贈、國際援助和國際信貸為主。
1，美國：強制推行保險計劃，政府承擔部分再保險人角色，形成多層次風險分擔體系
美國構建了突發重大災害的多層次風險分擔體系，通過強制性保險計劃在保險市場上分散部分風險，聯邦政府承擔部分再保險人角色，必要時可以通過聯邦政府財政支持進行融資，甚至還利用巨災債券、巨災期權、巨災互換等工具通過資本市場分散風險。美國聯邦政府及各州政府推出的巨災保險計劃包括國家洪水保險計劃（NFIP）、聯邦農作物保險計劃（NPCI）、人為巨災保險計劃等，并通過諸如《全國洪水保險法》等法規要求國家認定的洪水區域社區必須參加保險，參加各類保險計劃的保險機構可以享受免稅、稅前提取準備金等政策優惠，政府給予投保人保費補貼，并將是否參加巨災保險計劃作為享受其他優惠政策的前提。政府推出的巨災保險計劃由商業保險公司運作，比如參加洪水保險計劃的私營保險公司銷售洪水險，并將銷售的保單全部轉給政府，按保單數量獲取傭金并由其在保險費收入的范圍內先行賠付，當洪水保險的賠付款和費用支出超過其保費收入時，聯邦政府對保費收入和實際支出進行補助，政府充當再保險人角色，但不收取保費。從美國聯邦政府與州政府的責任分擔來看，如果災害事件超出州以及地方政府的應對能力，州長可以要求總體宣布它為重大災難或緊急事件，就會動用聯邦資源投入救災，一般聯邦投入占救災資金總投入的75%以上。
2，日本：半政府主導+官民一體巨災保險體系
日本是地震、海嘯、臺風等重大災害多發的國家，“昭和三大臺風”促進了巨災保險制度的飛躍發展，商業保險公司逐步將自然災害納入承保責任范圍。1966年《地震保險法》和《地震再保險特別會計法》頒布，官民一體的地震保險制度初步確立。企業財產地震保險按照一般商業保險運作，家庭財產保險由日本再保險株式會社（簡稱JER，由商業保險公司按市場份額出資成立）、商業保險公司、政府共同承擔，以“不盈利不強制”為原則，政府與保險公司對家庭財產進行比例賠償。商業保險公司通過火災保險附加險的方式向居民銷售地震保險，然后將承保的地震保險業務全額分保給JER，JER將風險一部分回分給商業保險公司，另一部分轉分給政府，最后一部分自留，形成“兩級三方”風險分攤模式。
3，法國：高度依靠保險市場力量，國有再保險機構提供風險屏障
法國保險市場非常發達，保險普及率很高，財產保險的投保率接近100%。法國在巨災保險方面的立法不多，政府不直接干預巨災風險的管理，而主要依靠發達的再保險市場來管理巨災風險。1982年通過的《法國自然災害保險補償體系》，確立了以保險公司必須承保巨災風險、業主自愿選擇參與巨災保險、政府作為最后再保險人為商業保險公司承擔最終風險等為原則的巨災保險體系。法國中央信托再保險公司作為法國的國有再保險機構，成為法國商業保險公司的第一道屏障，當巨災風險過大致使其無力承保時，國家財政承擔超額部分。
三，構建政府和市場共同參與、多元化手段并行融資體系的建議
1，理清政府對突發重大災害的救助責任邊界
突發重大災害具有不可預見性，導致的財產損失和生命傷亡巨大等特點，存在市場失靈，因此單純依靠政府或單純依靠市場都不是合理的選擇。高度依賴政府的模式，導致居民對政府的高度依賴，一旦政府做的不到位就會引發社會不滿。因此，要引入市場力量，發揮政府和市場在各自領域的特長，根據中央和地方政府的財政能力以及風險轉移成本將部分風險轉移給市場，通過政府力量和市場力量的有效配合更好地應對突發重大災害。
一是按照效用原則劃定政府風險承擔邊界。盡量發揮居民、金融機構、政府和社會等不同組織最大效用，按災害風險年發生概率和損失程度分層確定風險轉移的形式及規模。可以參考世界銀行對災害的分類標準和發生概率情況，劃定居民、保險、再保險、資本市場及政府和社會承擔的風險（如圖3所示）。根據世界各國的做法，政府需要扮演最后再保險商的角色，通過財政或其他方式籌集資金，同時引導居民對災害保險的正確需求，提高保險機構及資本市場的積極性，減少政府救助的經濟負擔，減少機會成本。
//圖3 不同主體承擔突發重大災害的風險邊界
參考資料：wordbank(2009)
二是立足各自職能并加強合作。災前，政府要在應對突發重大災害立法、制定災害金融支持政策、加強災害預防教育、災害金融產品推廣等方面發揮積極作用；市場要發揮技術、服務資源和管理優勢，做好金融產品設計、推廣。災中，政府要提供臨時性的、短期的救助，以使受災居民獲得保險賠付；市場要成為應急機制運轉的有效組織部分，比如利用保險機構的網絡發達、快速勘察等優勢參與救災物資配置等，幾百萬訓練有素的保險從業大軍可以作為志愿者。災后，政府與市場加強合作，撬動社會資本加快災后重建和經濟社會秩序的恢復。
2，盡快推出突發重大災害保險基金
一是成立中央突發重大災害保險基金。借鑒日本模式，設立由中央財政資金、再保險公司共同參與的中央突發重大災害保險基金，承擔“最后再保險人”角色，接受地震巨災險、農業巨災險等重點巨災保險的再保險，對再保險公司超額賠償部分給予兜底，作為巨災債券發起人在境內外資本市場融資。
二是支持設立地方突發重大災害預防基金。支持地震、臺風、洪水等自然災害頻發的省份、人口密集的超大城市設立地方突發重大災害預防基金，中央財政資金給予部分支持，其功能主要是防災防損的融資支持（提供低息貸款或貸款貼息補貼等），提供保費補貼，開展防災教育等。
3，大力支持突發重大災害金融產品創新
一是鼓勵保險機構推出重大災害保險產品。總結深圳、寧波、四川等巨災保險試點地區的成熟經驗，加快向全國推廣，對保險機構推出的重大災害保險產品給予免稅、提高未到期責任準備金稅前抵扣比例，對個人和中小微企業購買突發重大災害保險給予補貼，在地震、臺風、洪水等多發區域可以探索作為附加險強制投保。要將突發重大災害保險視為準公共產品，與一般商業保險相區別，不以盈利為目的。
二是加快推出巨災債券等資本市場工具。2003—2005年，美國因承保巨災導致償付能力不足破產的財產保險公司占破產保險公司的比例達到62.8%，而1969—2005年該比例是38.2%①。這說明保險市場不足以分散巨災風險，需要利用規模更大的資本市場。一方面，發揮香港再保險市場發達和連接國際資本的優勢，鼓勵內地再保險公司在香港市場發行巨災債券；另一方面，在上交所或深交所試點推出巨災債券，通過“債券通”等渠道鼓勵境外合格投資者購買。
三是鼓勵設立再保險機構。我國內地目前只有11家再保險公司，其中5家法人機構，6家外資分公司，再保險市場發展嚴重不足，國際化水平非常低，無法在全球范圍內分散風險，這也限制了巨災保險的發展。因此，要進一步降低香港、英國、瑞士等國家和地區老牌再保險機構在內地設立再保險機構的限制條件，甚至可以給予更優惠的條件，以此帶動國內再保險市場發展。
四加強與國際組織的金融合作。世界銀行已構建了巨災緊急重建貸款、保險支持債券、主權預算保險等相對成熟的巨災金融產品，并與土耳其等國家聯合開發地震保險、財產巨災保險、農業巨災保險和專業指數再保險等產品。我國政府、金融機構對要加強與世界銀行等國際金融組織的合作，爭取資金支持，利用其較為成熟的經驗和技術，盡快開發應對地震、臺風、洪水、傳染病等突發重大災害的金融產品。
①A.M. Best: P/C Impairments Hit Near-Term Lows Despite Surging Hurricane Activity, Special Report, Nov. 2005,
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