摘要：城市化的本質(zhì)是人的城市化，是人理性自主選擇的結(jié)果。在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，人口不斷向大城市集聚是基本規(guī)律，大城市才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車(chē)頭。
我國(guó)在“城鎮(zhèn)化”發(fā)展思路的指導(dǎo)下，人為限制大城市人口及用地規(guī)模，致使大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，城市運(yùn)行不堪負(fù)重。通過(guò)政策傾斜、財(cái)政補(bǔ)貼等方式優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，不僅無(wú)法避免其人口流失，而且導(dǎo)致了生產(chǎn)效率降低和資源浪費(fèi)。最近一二線和三四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)兩極分化恰恰是“城鎮(zhèn)化”發(fā)展思路帶來(lái)的不良后果。
當(dāng)務(wù)之急是調(diào)整“城鎮(zhèn)化”發(fā)展思路，確立“城市化”的指導(dǎo)思想，放開(kāi)對(duì)大城市發(fā)展的人為限制，以人口流動(dòng)的客觀規(guī)律為依據(jù)科學(xué)預(yù)測(cè)城市人口規(guī)模，合理配置基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，以特大城市為龍頭，以城際交通為紐帶，帶動(dòng)城市群、城市帶的發(fā)展。而小城市和小城鎮(zhèn)現(xiàn)階段的重點(diǎn)是做好生態(tài)與文化的保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善，為未來(lái)“后城市化階段”的人口回流奠定基礎(chǔ)。
一、“城鎮(zhèn)化”與“城市化”的區(qū)別
“城市化”與“城鎮(zhèn)化”這兩個(gè)概念在我國(guó)幾乎是同時(shí)出現(xiàn)的[1]，二者在一定意義上并無(wú)差別，都包含著農(nóng)村人口伴隨工業(yè)化進(jìn)程向城市的遷移與集中。作為一種戰(zhàn)略提法，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”的真正差別主要體現(xiàn)在指導(dǎo)思想和政策落腳點(diǎn)上。按照“城鎮(zhèn)化”的指導(dǎo)思想，我國(guó)一直嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，限制人口向大城市集中，優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)就地城鎮(zhèn)化，以此來(lái)防止所謂的“大城市病”發(fā)生。但是，這種指導(dǎo)思想?yún)s與城市化的基本邏輯和現(xiàn)實(shí)進(jìn)程有所背離。
城市化進(jìn)程的本質(zhì)是人的遷移，是人口在空間上的集聚，其基本效果是獲得產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集所帶來(lái)的規(guī)模效益。而人們?cè)谶x擇如何遷移、向何處遷移時(shí)，會(huì)進(jìn)行趨利避害的理性選擇，他們所考慮的主要因素包括就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、生活條件、公共服務(wù)、社會(huì)交往等。而在這些方面，大城市具有明顯的優(yōu)勢(shì)。大城市會(huì)以更加集中的方式提供各種公共基礎(chǔ)設(shè)施，從而可以集聚大量的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，形成更專業(yè)化的分工和完善的產(chǎn)業(yè)鏈，具有顯著的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)；大城市能夠提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的收入水平，是創(chuàng)新資源最集中、創(chuàng)新人才最密集、創(chuàng)新活動(dòng)最活躍、創(chuàng)新最易于成功的區(qū)域；借助大城市的人口密度和人與人之間的互動(dòng)，會(huì)加快知識(shí)的生產(chǎn)與傳播，形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供不竭的動(dòng)力；大城市還能集聚優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共資源，擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套體系，能夠提供良好的生活條件和公共服務(wù)；大城市具備更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和通暢的上升通道，能為年輕人提供更多實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的機(jī)會(huì)；大城市因?yàn)槿丝诘募郏欣诜?wù)業(yè)和文化時(shí)尚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為潮流和時(shí)尚的前沿，吸引著無(wú)數(shù)的年輕人。正因如此，我們可以看到在城市化早期階段，無(wú)數(shù)年輕人都向往到大城市工作和生活，即使蝸居也要留在北京、上海、廣州、深圳等一線城市[2]。這些正是我國(guó)城市化加速階段的特征性表現(xiàn)。另外，在垃圾處理和污染防治等方面，大城市也因規(guī)模效益的存在而具有明顯的優(yōu)勢(shì)。
發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，人口不斷向大城市集聚。從世界范圍來(lái)說(shuō)這種趨勢(shì)一直在延續(xù)，特大城市的數(shù)量和規(guī)模將不斷增長(zhǎng)，小城市占城市總體的比重則逐漸減少。1950–2015年，全球居住在1000萬(wàn)以上規(guī)模城市的人口占城市人口的比重從3.2%提高到11.9%，居住在100–500萬(wàn)、50–100萬(wàn)規(guī)模城市的人口所占比重分別提高了3.9%和0.6%，而居住在50萬(wàn)以下規(guī)模城市的人口所占比重則下降了7%。1950年全球人口超過(guò)500萬(wàn)的特大城市僅有7個(gè)，2015年增加到73個(gè)。我國(guó)盡管一直限制人口向大城市集中，但1990–2000年，500–1000萬(wàn)的特大城市數(shù)量急劇增加，最近10年1000萬(wàn)以上的超大城市數(shù)量也在快速增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）；而近5年30–50萬(wàn)規(guī)模的小城市數(shù)量卻在不斷減少（見(jiàn)圖2）。2009–2014年，全國(guó)35個(gè)一、二線城市的人口共增加了3778萬(wàn)，其中前15個(gè)大城市就增加了3010萬(wàn)人。
圖1 1950–2015我國(guó)特大城市數(shù)量變化情況
圖2 1950–2015我國(guó)中小城市數(shù)量變化情況
二、“城鎮(zhèn)化”發(fā)展思路所引發(fā)的問(wèn)題
首先，人為限制特大城市發(fā)展，總想改變規(guī)律而不是順應(yīng)規(guī)律，設(shè)定城市人口調(diào)控目標(biāo)，致使每次制訂的城市規(guī)劃都是“小而又小”，今天定了規(guī)劃，明天就被現(xiàn)實(shí)所突破的事例比比皆是。各種“城市病”在很大程度上其實(shí)是因?yàn)椤澳娣匆?guī)律”而造成的。一方面，特大城市建設(shè)用地規(guī)模長(zhǎng)期過(guò)度受限，住房供給不足，導(dǎo)致房?jī)r(jià)高企；另一方面，人口流入規(guī)模遠(yuǎn)超規(guī)劃預(yù)期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配置滯后，導(dǎo)致交通擁堵、醫(yī)療教育等公共服務(wù)短缺，外來(lái)人口更難以享受一些基本的公共服務(wù)。北京、上海、廣州、深圳、天津等城區(qū)常住人口超千萬(wàn)的超大城市，外來(lái)人口和戶籍人口存在嚴(yán)重的倒掛現(xiàn)象，如圖3所示。
圖3 2016年五個(gè)超大城市常住人口與戶籍人口比較
注：數(shù)據(jù)來(lái)源于各城市統(tǒng)計(jì)公報(bào)，深圳為2015年數(shù)據(jù)
其次，優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)不僅不能改變其人口流失的現(xiàn)實(shí)情況，反而帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。一個(gè)基本的原因就是我們總是設(shè)想可以到中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)，但由于條件所限產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)，無(wú)法提供足夠的就業(yè)崗位，人們不得不到大城市找工作，中小城市和小城鎮(zhèn)人口仍然不斷地流失。2009–2014年，有完整常住人口統(tǒng)計(jì)的232個(gè)地級(jí)市中，人口減少的城市有85個(gè)，占36.6%，共減少1314萬(wàn)人[3]（如圖4、圖5所示）。
圖4 2009–2014年全國(guó)一二線城市人口變動(dòng)情況
注:數(shù)據(jù)來(lái)自各地政府統(tǒng)計(jì)公報(bào)或人口普查數(shù)據(jù)（單位：萬(wàn)人）
圖5 2009–2014年全國(guó)232個(gè)地級(jí)市常住人口變動(dòng)情況
注:數(shù)據(jù)來(lái)源于Wind數(shù)據(jù)庫(kù)（單位：萬(wàn)人）
當(dāng)前一二線城市和三四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩極分化也是“城鎮(zhèn)化”發(fā)展思路帶來(lái)的不良后果，“鬼城”、“空城”頻頻出現(xiàn)，房地產(chǎn)去庫(kù)存壓力巨大，有些城市的去庫(kù)存時(shí)間甚至?xí)_(dá)到10年以上。
優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，事實(shí)上還導(dǎo)致了生產(chǎn)效率的降低。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，政府不斷加大對(duì)小城鎮(zhèn)的支持力度，導(dǎo)致部分農(nóng)民工“早退”，這意味著勞動(dòng)力從生產(chǎn)率高的城市流向生產(chǎn)率低的小城鎮(zhèn)，造成生產(chǎn)率的損失。日本在城市化進(jìn)程中的教訓(xùn)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。20世紀(jì)60年代，日本大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到大城市，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一度達(dá)到10%以上，這與大規(guī)模的城市化以及大量勞動(dòng)力由生產(chǎn)率低的地區(qū)移民到生產(chǎn)率高的大城市地區(qū)密切相關(guān)。后來(lái)，日本生產(chǎn)率大幅下降在很大程度可以歸因于國(guó)土均衡發(fā)展政策——即1972年田中角榮提出的《日本列島改造論》，疏解東京、大阪等大城市過(guò)密的人口，把城市過(guò)度集中的工業(yè)向地方分散，向發(fā)展落后的日本列島的東北部、西南部再配置大規(guī)模的工業(yè)基地，充實(shí)以25萬(wàn)人口為主的地方城市的經(jīng)濟(jì)功能，通過(guò)大力興建高速鐵路和公路網(wǎng)把日本列島連為一體，企圖創(chuàng)造一批“迷你東京”[4]，其結(jié)果是地方興建了很多高速公路、鐵路和機(jī)場(chǎng)等設(shè)施，但路上沒(méi)有車(chē)跑，機(jī)場(chǎng)也出現(xiàn)大虧損[5]，總體來(lái)看該政策是失敗的，其成為20世紀(jì)70年代日本生產(chǎn)率趨于下降的重要誘因，如圖6所示。
圖6日本GDP增長(zhǎng)率
三、調(diào)整“城鎮(zhèn)化”偏差，明確“城市化”戰(zhàn)略
在討論城市化還是城鎮(zhèn)化問(wèn)題時(shí)，一些人往往援引西方一些國(guó)家小城鎮(zhèn)大量存在的事實(shí)。但是西方與我們的情況有著不同的歷史背景。西方國(guó)家的城市化進(jìn)程較為緩慢，大都經(jīng)歷了一兩百年的時(shí)間。在城市化初期和中期，西方國(guó)家也是大量人口流向大城市，小城鎮(zhèn)人口流失，但隨著時(shí)間的推移，退休人口特別是“帶著社會(huì)保障收入”的退休人口大批出現(xiàn)，他們這時(shí)已經(jīng)不需要再去追求高收入的就業(yè)，往往會(huì)選擇“退回老宅”或購(gòu)置別墅，離開(kāi)擁擠的城市去小城鎮(zhèn)享受田園生活。這些有社保收入的人群回到小城鎮(zhèn)，帶來(lái)小城鎮(zhèn)甚至一些村落的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善，生活服務(wù)業(yè)也得到發(fā)展，才使小城鎮(zhèn)逐步穩(wěn)定了下來(lái)。
與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)同日本、韓國(guó)等后發(fā)國(guó)家在短短幾十年時(shí)間內(nèi)進(jìn)行了快速工業(yè)化，在一兩代人的時(shí)間里主要發(fā)生的是人口集聚，而人口回流較少。因此在這段時(shí)間里，城市化和大城市化的比率往往會(huì)更高。這不是我們做錯(cuò)了，而是發(fā)展階段不同、發(fā)展特點(diǎn)不同而已。
西方國(guó)家小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，小城鎮(zhèn)不是沒(méi)有發(fā)展的機(jī)會(huì)，但不是在城市化早期。我們所處的發(fā)展階段，正是人口從小城鎮(zhèn)外遷的過(guò)程，此時(shí)小城鎮(zhèn)要做的不是大搞建設(shè)和開(kāi)發(fā)，而是要做好生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)建筑和歷史文化的保護(hù)，凸顯小城鎮(zhèn)的特色和個(gè)性，并逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，為城市化后期的人口回流奠定基礎(chǔ)。
因此，我國(guó)城市化戰(zhàn)略的制定，首先要尊重大城市發(fā)展和人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，調(diào)整“城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路，確立“城市化”的指導(dǎo)思想，以人的城市化為核心，以特大城市為龍頭，以城際交通為紐帶，帶動(dòng)城市群、城市帶的發(fā)展，積極獲取城市化所帶來(lái)的集聚效應(yīng)與規(guī)模效益。
其次，要放開(kāi)對(duì)特大城市發(fā)展的人為限制，以人口流動(dòng)的客觀規(guī)律為依據(jù)，科學(xué)分析預(yù)測(cè)未來(lái)大城市人口規(guī)模。要以科學(xué)預(yù)測(cè)人口規(guī)模為基礎(chǔ)來(lái)規(guī)劃大城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，使大城市的發(fā)展與人口增長(zhǎng)同步，有效防治“大城市病”。通過(guò)“轉(zhuǎn)移支付跟人走”等配套政策，保障外來(lái)人口享受平等的權(quán)利和公共服務(wù)。
再次，要認(rèn)識(shí)到大城市是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車(chē)頭。大城市居民具有較高的人均可支配收入，強(qiáng)大的消費(fèi)能力和意愿，多樣化的消費(fèi)需求，是消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的主力。目前我國(guó)正處在由以投資拉動(dòng)為主向以消費(fèi)拉動(dòng)為主的轉(zhuǎn)型階段，消費(fèi)將成為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量。2016年上半年，我國(guó)最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到73.4%。大城市是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車(chē)頭，穩(wěn)步推進(jìn)大城市發(fā)展才能順利實(shí)現(xiàn)向消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。
最后，對(duì)于大批存在的中小城市和小城鎮(zhèn)，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里工作的重點(diǎn)應(yīng)該是生態(tài)與文化保護(hù)，而不是規(guī)模擴(kuò)張。從政策層面而言，要加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的全國(guó)統(tǒng)籌，放開(kāi)城里人到小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)，逐步鼓勵(lì)城里富裕的退休人員向小城鎮(zhèn)“回流”，加快城市現(xiàn)代化生活方式對(duì)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的“輻射”。可以說(shuō)，隨著人口向大城市的集聚，小城鎮(zhèn)人口會(huì)不斷減少，人均占有的資源就會(huì)增加，收入也會(huì)相應(yīng)提高。
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