“戰(zhàn)疫”思考：應(yīng)將韌性城市納入“十四五”規(guī)劃體系

今春的新冠病毒疫情在一段時間內(nèi)阻斷了人流、物流，影響到我們正常的生活和生產(chǎn)，并將在較長時間內(nèi)影響全國和全世界的經(jīng)濟(jì)活動。如何緩解類似突發(fā)公共事件給城市發(fā)展帶來的影響與沖擊，激起了社會各界對城市風(fēng)險防控的反思，建設(shè)“韌性城市”增強(qiáng)城市“韌性”因而更顯重要和緊迫。韌性城市建設(shè)是項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及到城市發(fā)展諸多領(lǐng)域。我國正處于“十四五”規(guī)劃體系制定階段，是全局性、綜合性、引領(lǐng)性的中長期規(guī)劃，規(guī)劃體系若能重視韌性城市理念并統(tǒng)籌布局實(shí)施戰(zhàn)略，將順勢推動韌性城市建設(shè)。

一，何謂“韌性城市”？

所謂“韌性”指恢復(fù)力、適應(yīng)力，自上世紀(jì)后期以來，學(xué)者們對韌性的研究逐漸從物理學(xué)領(lǐng)域拓展到生態(tài)系統(tǒng)，并逐步與可持續(xù)發(fā)展理念融合，應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境系統(tǒng)。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市作為開放的復(fù)雜系統(tǒng)面臨的不確定性因素和未知風(fēng)險也不斷增加，如何提升城市預(yù)見性和應(yīng)對能力，“韌性城市”便應(yīng)運(yùn)而生，指面對沖擊和壓力，能夠保持其主要特征和功能不受明顯影響的城市。韌性城市具有足夠的韌性，整個城市系統(tǒng)具有較好的抗壓性與恢復(fù)性。

目前各界對韌性城市的內(nèi)涵界定存在一定差異?？ㄌ氐葘W(xué)者從氣候?yàn)?zāi)害、經(jīng)濟(jì)、社區(qū)、組織政策和基礎(chǔ)設(shè)施等方面建立了韌性城市評價標(biāo)準(zhǔn)；美國洛克菲勒基金會從領(lǐng)導(dǎo)力及策略、健康及福祉、經(jīng)濟(jì)及社會、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境4個維度衡量韌性城市的靈活性、冗余性、魯棒性、智謀性、反思性、包容性和綜合性；國際標(biāo)準(zhǔn)化組織城市可持續(xù)發(fā)展技術(shù)委員會認(rèn)為韌性城市能夠及時有效地抵御、吸收、容納、適應(yīng)、改造和恢復(fù)災(zāi)害和沖擊的影響，并在面臨危險、沖擊和壓力時仍然能夠繁榮。本文認(rèn)為，韌性城市不應(yīng)局限于防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)急管理，其內(nèi)涵應(yīng)涉及環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等各個領(lǐng)域，注重通過軟硬件結(jié)合、各部門相互協(xié)調(diào)、多級聯(lián)動的協(xié)同共治，以維持城市系統(tǒng)在復(fù)雜突發(fā)情況下的良性運(yùn)行。

二，疫情考驗(yàn)城市韌性

新冠病毒疫情對中國的所有城市都是一次抗壓性與恢復(fù)力的測試，不同的城市因基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)能力和城市治理能力不同，面臨的考驗(yàn)也不盡相同。全國31個?。▍^(qū)、市）先后啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，禁止聚眾、交通管制、單位延工、學(xué)校延假、商場停業(yè)、小區(qū)封閉等一系列措施陸續(xù)實(shí)施，交通、工作、社交、娛樂、旅游等都按下了暫停鍵。整個春運(yùn)，全國鐵路、道路、水路、民航累計(jì)發(fā)送旅客比去年同期下降50.3%；因延遲復(fù)工中國部分汽車零部件供應(yīng)中斷，現(xiàn)代、雷諾三星、起亞等汽車廠被迫暫停部分生產(chǎn)線；就連原定2月在巴塞羅那舉行的世界移動通信大會也因疫情取消；同時又面臨界一線防控人員不足和衛(wèi)生應(yīng)急物資緊缺等多方壓力……對城市當(dāng)下的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和一定時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著城市的韌性。

三，國內(nèi)外“韌性城市”建設(shè)情況如何？

當(dāng)前，國內(nèi)外城市已經(jīng)陸續(xù)開展了韌性城市建設(shè)實(shí)踐。相對而言，發(fā)達(dá)國家城市推進(jìn)更快，己經(jīng)深入到規(guī)劃、實(shí)施和政策的各個層面。倫敦出臺了《管理風(fēng)險和增強(qiáng)韌性》政策報告，重點(diǎn)提升抗洪水、干旱等風(fēng)險的能力。紐約則在遭遇罕見的“桑迪”颶風(fēng)襲擊后，推出了《一個更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》實(shí)施計(jì)劃，重點(diǎn)防控洪水和風(fēng)暴潮。此外，國際組織在韌性城市建設(shè)過程中發(fā)揮了重要作用，如：聯(lián)合國減災(zāi)署的“讓城市具有韌性”計(jì)劃、洛克菲勒基金的“全球100 個韌性城市”計(jì)劃，集合了全球范圍內(nèi)眾多城市共同努力，協(xié)同推進(jìn)韌性城市建設(shè)。

在我國，韌性城市建設(shè)處于起步階段，近幾年有所加速。義烏、德陽、海鹽和黃石四座城市入選了“全球100韌性城市”，在相關(guān)技術(shù)和資源支持下，制訂和實(shí)施了韌性計(jì)劃，以提升城市抵御外來沖擊和災(zāi)害的能力。北京也正著手推進(jìn)相關(guān)戰(zhàn)略，已完成了《北京韌性城市規(guī)劃綱要研究》，也是國內(nèi)首個將“韌性城市”建設(shè)納入城市總規(guī)的城市。

縱觀國內(nèi)外韌性城市的實(shí)踐，從領(lǐng)域來看，主要涉及地質(zhì)災(zāi)害、氣候?yàn)?zāi)害等防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，較少涉及公共衛(wèi)生安全、社會異常事件等領(lǐng)域；從建設(shè)路徑來看，更側(cè)重直接風(fēng)險防范、空間規(guī)劃和硬件設(shè)施完善、個別部門能力提升，而對間接風(fēng)險防控、系統(tǒng)的規(guī)劃制度、部門聯(lián)動機(jī)制重視不夠。

四，應(yīng)將“韌性城市”建設(shè)納入“十四五”規(guī)劃體系

韌性城市需具備系統(tǒng)性適應(yīng)能力，這要求城市系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各功能體系都應(yīng)具有恢復(fù)力、靈活性、冗余性和包容性，需要將韌性城市理念和思維融入到“十四五”規(guī)劃體系的各個領(lǐng)域。

1、經(jīng)濟(jì)韌性

注重構(gòu)建具有應(yīng)對外部沖擊的能力，以產(chǎn)業(yè)多元為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體系，為城市在遭遇沖擊和壓力的情況下提供資金保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。此次疫情提示，尤其要注重產(chǎn)業(yè)鏈安全，保持供應(yīng)鏈彈性，以確保產(chǎn)業(yè)不因黑天鵝式風(fēng)險而陷入供應(yīng)鏈斷裂，或?qū)е伦陨懋a(chǎn)業(yè)鏈外移。同時建立產(chǎn)業(yè)間的高效協(xié)同機(jī)制，以備不時之需的物資供給，此次口罩等抗疫物資“生產(chǎn)戰(zhàn)”就提供了很好的案例。

2、設(shè)施韌性

建立安全、可靠的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施體系，將各類災(zāi)害防治及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入空間總體規(guī)劃體系，制訂交通物流、市政能源、通訊保障等生命線工程的應(yīng)急方案和可替代預(yù)案，確保滿足交通、能源、通訊、垃圾處理等應(yīng)急需求。并明確體育、文化、展覽等大型公共服務(wù)場館的功能應(yīng)急準(zhǔn)備方案。

3、服務(wù)韌性

注重能源、水、食物、醫(yī)療、就業(yè)等滿足生存需求等基本公共服務(wù)體系的可靠性和包容性。特別是公共衛(wèi)生服務(wù)保障，除基礎(chǔ)性的保健服務(wù)，需要有醫(yī)療能力應(yīng)對突發(fā)性事件。此外，要建立有效機(jī)制，在遭遇沖擊后啟動靈活救助措施，支持民生和就業(yè)，提供具有包容性的勞動力政策支持和基本社會保障。

4、治理韌性

強(qiáng)調(diào)形成應(yīng)對社會變化的能力，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感，通過社會整合實(shí)現(xiàn)自我振興。應(yīng)建立公開透明的決策機(jī)制，賦權(quán)廣泛的利益相關(guān)方，共同制定應(yīng)急與恢復(fù)計(jì)劃。充分利用時空大數(shù)據(jù)讓城市快速反應(yīng)成為可能。注重提升凝聚力與社區(qū)認(rèn)同感，鼓勵公眾和或民間團(tuán)體有序參與城市發(fā)展和治理。此次疫情發(fā)生后，武漢大量志愿服務(wù)者的參與，在很大程度承擔(dān)了城市物資和人員周轉(zhuǎn)的任務(wù)。

5、生態(tài)韌性

需要有效的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，提升城市自然資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境應(yīng)對外部自然災(zāi)害的能力。城市空間及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中應(yīng)留有余地，災(zāi)害來臨后能夠自我承受、消化、調(diào)整、適應(yīng)、實(shí)現(xiàn)再造和復(fù)蘇。并且有高效集成的生態(tài)監(jiān)控、維護(hù)和更新計(jì)劃，支撐生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境資產(chǎn)的管理和修復(fù)。

我們不能奢望城市永遠(yuǎn)不面臨風(fēng)險，但可以通過增強(qiáng)韌性，讓城市擁有更強(qiáng)的能力應(yīng)對突發(fā)重大風(fēng)險和挑戰(zhàn)。