9月21日，司法部公布了《中華人民共和國(guó)原子能法（征求意見稿）》及說明，向社會(huì)公眾征求意見。征求意見稿對(duì)原子能科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)、核材料與核燃料循環(huán)、原子能利用、安全監(jiān)督管理、核進(jìn)出口與國(guó)際合作、法律責(zé)任等作出了規(guī)定。
《原子能法》是原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，我國(guó)早在1984年就啟動(dòng)了相關(guān)的立法工作，但歷經(jīng)30余年的曲折卻遲遲不能落地。此次征求意見稿的發(fā)布預(yù)示著這部法律落地的步伐已漸行漸近，這將填補(bǔ)我國(guó)涉核領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的立法空白，對(duì)于完善我國(guó)涉核領(lǐng)域法律法規(guī)體系具有重大意義。同時(shí)，也應(yīng)看到要切實(shí)落實(shí)《原子能法》、釋放其影響力，還需要完善相關(guān)配套體系，為推進(jìn)我國(guó)原子能領(lǐng)域事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
一、《原子能法》將奠定我國(guó)原子能領(lǐng)域事業(yè)法律基礎(chǔ)
盡管，近30多年來我國(guó)在原子能領(lǐng)域出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，有效促進(jìn)了原子能事業(yè)的發(fā)展。但是，已有的法律法規(guī)的層級(jí)和效力均較低，該領(lǐng)域的基礎(chǔ)性“母法”——《原子能法》長(zhǎng)期缺失。
《原子能法》作為我國(guó)原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律和涉核法律法規(guī)體系的頂層法律，自1984年啟動(dòng)起草工作以來，多次被列入立法計(jì)劃，經(jīng)歷了多輪討論，先后在國(guó)家科委、國(guó)防科工委、工業(yè)和信息化部等部門牽頭組織下形成了4版草案，但是由于種種原因又屢屢被擱置，遲遲不能落地。
30多年來，我國(guó)已經(jīng)發(fā)展成為世界核電大國(guó)乃至強(qiáng)國(guó)。目前，我國(guó)大陸在運(yùn)營(yíng)核電機(jī)組43座，年發(fā)電量位居全球第三；在建核電機(jī)組13座，規(guī)模位居全球第一；擁有具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“華龍一號(hào)”和CAP1400，三代核電技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)處于全球領(lǐng)先地位；核技術(shù)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療健康等非核電領(lǐng)域的應(yīng)用也快速發(fā)展。但是，基礎(chǔ)法律的長(zhǎng)期缺位已經(jīng)影響到了整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。作為國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)成員國(guó)，我國(guó)也因此在國(guó)際上處于尷尬境地。
近年來，我國(guó)核電以及核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展推動(dòng)涉核領(lǐng)域立法進(jìn)程加快。2018年1月1日，核安全管理的頂層法律《核安全法》正式實(shí)施，其核心是保障核安全、預(yù)防與應(yīng)對(duì)核事故、安全利用核能、保護(hù)公眾和從業(yè)人員的安全與健康、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。9月7日公布的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將原子能法列為一類立法項(xiàng)目（條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議）。9月21日，《原子能法（征求意見稿）》的發(fā)布標(biāo)志著原子能領(lǐng)域的“母法”即將瓜熟蒂落，將為我國(guó)原子能領(lǐng)域事業(yè)的發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。既然歷盡周折迎來曙光，就更要正視其重大意義，做好后續(xù)落實(shí)工作，充分發(fā)揮其作用。
二、《原子能法》將全面推進(jìn)我國(guó)原子能領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展
《原子能法（征求意見稿）》對(duì)原子能科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)、核材料與核燃料循環(huán)、原子能利用、安全監(jiān)督管理、核進(jìn)出口與國(guó)際合作、法律責(zé)任等作出了規(guī)定?！对幽芊ā返某雠_(tái)將填補(bǔ)我國(guó)在原子能發(fā)展基本方針政策、管理體制、研發(fā)利用、國(guó)際合作等方面的空白，對(duì)我國(guó)原子能領(lǐng)域事業(yè)的發(fā)展具有非常深遠(yuǎn)的影響。
1、夯實(shí)核電發(fā)展基礎(chǔ)增強(qiáng)發(fā)展后勁
我國(guó)核電產(chǎn)業(yè)依托“引進(jìn)-消化-吸收-再創(chuàng)新”的發(fā)展路徑取得了巨大成就，已經(jīng)形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)體系，具備了較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。征求意見稿對(duì)原子能領(lǐng)域的科研創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展軍作出了相應(yīng)的規(guī)定，引導(dǎo)我國(guó)核電產(chǎn)業(yè)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、實(shí)現(xiàn)全鏈發(fā)展，對(duì)夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、增強(qiáng)發(fā)展后勁具有重要意義。
征求意見稿強(qiáng)調(diào)了研發(fā)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)。提出“國(guó)家加強(qiáng)原子能科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，探索前沿技術(shù)，促進(jìn)原子能領(lǐng)域?qū)I(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)”的基本要求，并對(duì)科技發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)、科技平臺(tái)建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)、科研經(jīng)費(fèi)投入作出了規(guī)定。這些規(guī)定有利于我國(guó)原子能領(lǐng)域進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、創(chuàng)新投入和人才培養(yǎng)，有效夯實(shí)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)。
征求意見稿明確要補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板。我國(guó)在核電站設(shè)計(jì)、系統(tǒng)控制、裝備制造、核燃料生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)管理等方面均具備一定優(yōu)勢(shì)。但是，乏燃料后處理等環(huán)節(jié)仍然較為薄弱。征求意見稿提出建立核燃料循環(huán)體系、實(shí)行乏燃料循環(huán)利用、妥善處理處置放射性廢物。這些規(guī)定能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)加快補(bǔ)齊發(fā)展短板，提升整個(gè)核電產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。
2、加快推動(dòng)我國(guó)核電產(chǎn)業(yè)“走出去”
核電已經(jīng)成為繼高鐵之后，我國(guó)裝備制造“走出去”的又一張靚麗名片。近年來，“華龍一號(hào)”正積極開拓國(guó)際市場(chǎng)。除了在建的巴基斯坦卡拉奇項(xiàng)目，英國(guó)的布拉德韋爾B項(xiàng)目也將采用“華龍一號(hào)”。我國(guó)已經(jīng)與阿根廷、巴西、土耳其、羅馬尼亞、南非、沙特、捷克、肯尼亞等國(guó)家簽署了核電合作諒解備忘錄或合作意向書。
此次，征求意見稿專門針對(duì)核進(jìn)出口與國(guó)際合作做出了相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)和支持企業(yè)積極有序參與國(guó)際市場(chǎng)開發(fā)，推動(dòng)核電、核燃料及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)服務(wù)出口。這是我國(guó)首次以法律形式對(duì)核電國(guó)際合作做出規(guī)定，使得核電對(duì)外合作有法可依，對(duì)加快推動(dòng)核電產(chǎn)業(yè)“走出去”具有重要意義。
3、促進(jìn)軍民融合和核技術(shù)應(yīng)用推廣
我國(guó)原子能的利用源于軍事，興于核電。但是，核技術(shù)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療健康、公共安全、環(huán)保等各領(lǐng)域均發(fā)揮著重要應(yīng)用。近年來，我國(guó)大力推進(jìn)軍民融合，核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展。根據(jù)中國(guó)同輻協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010-2015年我國(guó)核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從1000億元增長(zhǎng)至3000億元，5年增長(zhǎng)了200%。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)仍存在巨大差距。2015年，我國(guó)核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重僅為0.44%，而同期美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家該比例為4%-5%。若參照發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，我國(guó)核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)潛在市場(chǎng)規(guī)模超過3萬億元，未來成長(zhǎng)空間巨大。
此次，征求意見稿對(duì)推進(jìn)軍民融合和核技術(shù)應(yīng)用均作了相應(yīng)規(guī)定。明確指出原子能科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展堅(jiān)持軍民融合，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展。鼓勵(lì)和支持核技術(shù)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、生物、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的應(yīng)用，支持核反應(yīng)堆在科研以及動(dòng)力、供熱、海水淡化、制氫、同位素生產(chǎn)等領(lǐng)域的綜合應(yīng)用。這些規(guī)定明確了核技術(shù)應(yīng)用的方向，為加快核技術(shù)在各個(gè)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用提供了法律和制度基礎(chǔ)，對(duì)于釋放核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)萬億級(jí)的潛能具有重要的促進(jìn)作用。
4、有效促進(jìn)公眾教育和公眾參與
由于公眾對(duì)核技術(shù)應(yīng)用的理解普遍集中在軍事領(lǐng)域，所以對(duì)于核技術(shù)具有天然的恐懼。隨著我國(guó)核工業(yè)的迅速發(fā)展，公眾對(duì)于核知識(shí)的認(rèn)識(shí)需求也在不斷提高。但是，我國(guó)在該領(lǐng)域的公眾教育、知識(shí)普及和宣傳工作嚴(yán)重滯后，在涉核項(xiàng)目信息公開和公眾參與方面所做工作嚴(yán)重不足。加之，歷史上幾次重大核電站事故的影響，使得核在公眾心目中更加具有神秘性和危險(xiǎn)性，以至于談核色變。近年來鄰避效應(yīng)越來越突出，開展涉核項(xiàng)目的阻力非常大。
此次，征求意見稿對(duì)于原子能知識(shí)宣傳教育和公眾參與也做了相關(guān)規(guī)定。指出有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法做好原子能研究、開發(fā)、利用活動(dòng)中安全監(jiān)督管理、環(huán)境影響評(píng)定等方面的信息公開工作，加強(qiáng)與公眾的溝通,征求利益相關(guān)方的意見，并以適當(dāng)形式反饋。鼓勵(lì)和支持原子能知識(shí)的宣傳教育，普及原子能科學(xué)知識(shí)。這些規(guī)定對(duì)于加強(qiáng)該領(lǐng)域公眾教育和公眾參與具有重要的引導(dǎo)作用，為核工業(yè)發(fā)展獲取公眾支持奠定基礎(chǔ)。
5、加快社會(huì)資本進(jìn)入原子能領(lǐng)域
由于行業(yè)的特殊性，原子能領(lǐng)域的投資門檻很高，以往社會(huì)資本很難進(jìn)入。但是，隨著我國(guó)核電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以及核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的逐步成長(zhǎng)，社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)鏈條分工已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。
此次，征求意見稿提出國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本投入核燃料循環(huán)產(chǎn)業(yè)，有效利用資本市場(chǎng)，逐步形成核燃料循環(huán)產(chǎn)業(yè)多元化投入機(jī)制。該規(guī)定在法律層面為社會(huì)資本參與核電產(chǎn)業(yè)鏈提供了依據(jù)。另外，隨著國(guó)家對(duì)原子能投資領(lǐng)域的放開，社會(huì)資本參與核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)更多。社會(huì)資本的參與也會(huì)進(jìn)一步加快核技術(shù)在民用領(lǐng)域的應(yīng)用推廣。
三、完善配套體系有效釋放《原子能法》的影響
《原子能法》為我國(guó)原子能事業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，也帶來了眾多機(jī)遇。不過要充分釋放該法的影響力，還應(yīng)加快完善配套體系。
一是，加快完善相關(guān)配套法律法規(guī)。首先，《原子能法》與《核安全法》等法律法規(guī)在不同層面存在一定交叉，在實(shí)施過程中要做好協(xié)同。其次，《原子能法》是基礎(chǔ)性法律，出臺(tái)后應(yīng)以其為基礎(chǔ)做好現(xiàn)有法律法規(guī)的修訂。再次，梳理原子能法律法規(guī)體系尚處于空白的領(lǐng)域，以《原子能法》為基礎(chǔ)加快完善。
二是，加快構(gòu)建配套的監(jiān)督管理體系。征求意見稿明確國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門負(fù)責(zé)原子能研究、開發(fā)和利用活動(dòng)的監(jiān)督管理；國(guó)家設(shè)立核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)，組織協(xié)調(diào)全國(guó)核事故應(yīng)急管理工作。但是，原子能領(lǐng)域涉及的監(jiān)督管理部門眾多，涵蓋國(guó)防、應(yīng)急管理、能源、環(huán)保、公安、衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)主管部門和機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)捋順各機(jī)構(gòu)在原子能監(jiān)管中的職責(zé)，形成完善的管理體系，保證各部門各司其職落實(shí)職責(zé)。同時(shí)，也要進(jìn)一步明晰監(jiān)管部門瀆職和違規(guī)的責(zé)任。
三是，加快完善核事故風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。涉核項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任比普通行業(yè)重大。盡管，我國(guó)已經(jīng)在核事故風(fēng)險(xiǎn)保障方面進(jìn)行了很多探索，并在《核安全法》等法律法規(guī)中做了規(guī)定。但是，目前核風(fēng)險(xiǎn)的整體承保能力尚不足，賠償限額仍較低。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步以《原子能法》和《核安全法》為基礎(chǔ)加快出臺(tái)專門的法律法規(guī)，加快推出核保險(xiǎn)巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金制度，建立核保險(xiǎn)基金、核巨災(zāi)保險(xiǎn)體系等，完善核風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。
四是，健全信息披露、加強(qiáng)公眾參與和公眾教育。由監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，強(qiáng)制要求涉核項(xiàng)目及時(shí)披露相關(guān)信息，并定期公布相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。通過常態(tài)化的新聞發(fā)布會(huì)與媒體溝通、召開聽證會(huì)向公眾釋疑，確保公眾能夠及時(shí)、全面地了解項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)信息，參與涉及自身利益的項(xiàng)目決策。以政府、企業(yè)、學(xué)校和非政府組織為主體，積極利用線上、線下相結(jié)合的方式開展原子能科普宣傳，組織公眾參觀核電站等涉核項(xiàng)目，逐漸消除公眾“恐核”心理。
《中華人民共和國(guó)原子能法（征求意見稿）》正在征求意見，截止日期2018年10月19日。網(wǎng)址：中國(guó)政府法制信息網(wǎng)http://zqyj.chinalaw.gov.cn/index
(10)
