日前，國家發改委辦公廳下發《關于征求<可再生能源電力配額及考核辦法>意見的函》，對各省級行政區域內的電力消費規定最低可再生能源比重指標，預示著可再生能源配額制即將落地，我國將進入強制消納可再生能源電力的新階段。這一政策歷經十多年終見曙光，歡呼之際，也應該看到其落地實施仍面臨不確定性，一些現實困難還有待在實施過程中逐步解決，不斷檢驗和調試這一政策，推動可再生能源在新形勢下高質量發展，這條路才剛剛起步。
一、十年磨一劍，可再生能源電力配額制落地在即
作為推動可再生能源良性發展的重要政策措施，十多年來，可再生能源電力配額制屢被提及，但其落地實施卻在反復博弈中被一再推遲，歷盡波折。
2006年《可再生能源法》頒布后，《可再生能源配額管理辦法》就已經作為重要的配套文件提上討論日程。2007年出臺的《可再生能源中長期規劃》明確提出裝機容量在一定規模以上的發電企業要承擔可再生能源配額。2009年，在修訂《可再生能源法》之后第二次提出引入配額制。不過，直到2011年年底，《可再生能源電力配額管理辦法(討論稿)》才完成，2012年5月該稿開始征求意見。由于指標分配和考核存在較大爭議，致使被寄予厚望的管理辦法擱置。
近年來，隨著可再生能源發電裝機容量的迅速增長，消納和補貼拖欠等問題日益突出，配額制的實施又被提上議程。2018年3月23日，國家能源局發布了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，使得配額制的出臺迎來了曙光。但是因為補貼強度問題存在較大爭議，原定于6月底發布的第二次征求意見稿取消。期間，國家能源局重新確定了強制配額及配套綠證交易的模式。
2018年9月底，國家發改委公布了《可再生能源電力配額及考核辦法(第二次征求意見稿)》，預示著可再生能源配額制即將落地，也標志著我國將進入強制消納可再生能源電力的新階段。
二、霜刃未曾試，配額制實施效果仍有待檢驗
出臺可再生能源電力配額制的核心目的是解決消納和補貼問題。但是，作為一項十余年來一直停留在討論階段的制度，其落地實施仍然面臨諸多不確定性，實施效果有待檢驗。
1、依靠配額制徹底解決可再生能源消納問題有難度
當前我國可再生能源產業已經具備了巨大的存量規模，但也存在 突出的“三棄”問題（棄風、棄光、棄水），配額制雖能有效緩解，但是要靠其徹底解決消納問題仍言之尚早。綜合而言其原因有三：
一是，可再生能源供需的區域錯配問題僅靠配額制無法解決。我國可再生能源供需存在嚴重的區域錯配，從邏輯上講配額制能夠協調其區域配置，但是跨區域輸配電還受到輸配通道和電網調配等物理和技術層面因素的影響，這些因素的制約需要其他政策與措施協同發力方能破除。
二是，配額制實施過程中仍存在各方利益的博弈。十多年來配額制一直處于醞釀狀態而難以落地，正是各方博弈的結果，這種博弈不會隨著配額制的出臺而終止。當前，電力總體過剩，可再生能源電力與火電的關系由增量替代進入存量替代階段，各利益相關方進入深度博弈過程，僅靠行政手段推動配額制，難以完全保證可再生能源的消納。
三是，需要警惕政策刺激下可能出現的投資無序擴張，以及由此帶來的更大消納壓力。此次征求意見稿增加了“參與電力直接交易的電力用戶”和“擁有自備電廠的企業”兩類義務主體，對非水可再生能源需求可能會大幅增加。在配額制的約束下，具備大規模屋頂或風電發電條件的企業為了降低完成配額的成本而大量建設自發自用的可再生能源發電項目，可能引發可再生能源投資無序快速增長，重演前期光伏、陸上風電擴張失控導致消納難、補貼缺的困境。因此，為避免配額制實施未解舊憂卻添新愁，需要通盤謀劃、及早應對。
2、“配額制＋綠證交易”緩解補貼壓力和企業現金流壓力的作用尚待考察
補貼拖欠已成為制約可再生能源行業發展的痛點，至今缺口高達1200億元。2017年推出的自愿綠證交易試圖緩解，但由于缺少配額制的約束，效果遠未達到預期。此次征求意見稿，提出采用可再生能源強制配額及配套綠證交易的模式，雖然吸取了之前的教訓，但能否能有效緩解補貼壓力和發電企業的現金流壓力仍有待觀察。
一是，“配額制＋綠證交易”模式尚需在實踐中進一步磨合。根據征求意見稿，試圖通過配額制來推動綠證銷售，獲取資金部分替代補貼。但現實是，作為配額制的重要配套措施，眼下自愿認購下的綠證交易運行一年下來交易非常低迷。根據中國綠色電力證書認購交易平臺網站實時數據顯示,截至9月29日, 風電、光伏累計綠證核發量分別為21085506個和2088447個，而累計出售綠證僅29782個,其中風電綠證29631個,光伏綠證151個，也就是說，綠證出售率僅為0.13%！當初，推出綠證交易是為實施配額制鋪路，目前來看顯然沒有達到預期效果。那么，配額制出臺后，綠證交易體系必然進行相應調整，統一綠證自愿交易體系和配額制下的約束性交易體系還是兩條腿走路，如何協調綠證市場交易活躍程度、交易量、交易價格？綠證交易與全國碳交易體系如何銜接？這些問題，都需要進一步深入討論并在實踐中逐步解決。
二是，綠證價格取決于市場供求關系，替代補貼和緩解企業現金流的作用可能有限。配額制下的綠證價格和時效性，與自愿認購模式截然不同。根據此次征求意見稿，綠證交易價格是由市場交易形成，并無其他約束條件。從理論上分析，其價格上限是配額補償金，否則企業就會放棄購買綠證而選擇繳納補償金；其價格下限是0，因為上網可再生能源電力已經獲得相應電價，其所發電量獲得綠證的成本是0。基于此，綠證價格完全取決于市場供需關系，當市場嚴重供過于求時，綠證價格就很低。當前，由于消納難而顯得可再生能源電力供給過剩企業議價能力有限，綠證的價格難以保證。此外，配額制下的綠證時效性為產生之日起到當年年底(配額考核結束日)之間，超過考核結束日即失效，如此一來，會造成綠證價格在不同時間段的巨大波動，對可再生能源企業通過綠證獲得穩定現金收益的預期也帶來較大不確定性。
3、技術中立存在導致可再生能源發展結構失衡的隱憂
本次征求意見稿將配額考核分為了總量配額及非水電配額兩種，將風電、光伏發電、太陽能熱發電、生物質發電、地熱發電、海洋能發電等無差別對待地納入非水電配額，但是，由于各種發電方式的成本存在較大差異，采取技術中立的處理方式可能使得成本低的風電獲益最大，而相對高成本的光伏、光熱、生物質、地熱、海上風電等難以獲得平等的發展機會。
該現象從自愿認購下的綠證交易也可窺見一斑。據統計，風電綠證的成交量是光伏綠證的196倍，已售出風電綠證平均交易價格為184.2元/個(折合0.1842元/千瓦時)，而光伏綠證則為668.3元/個(折合0.6683元/千瓦時)，差異如此之大，就在于光伏項目所需補貼高于風電，而導致其綠證價格高，綠證購買者更愿意選擇價格低的風電項目。
基于此，在配額制實施過程中的技術中立有可能使得資本從光伏行業向風電行業傾斜，從而導致可再生能源發展結構失衡。
三、未雨要綢繆，加快完善配套體系保障實施效果
配額制對于近年來備受消納和補貼困擾的可再生能源行業無疑是一個重大利好。但是，可再生能源的消納和補貼都是涉及眾多因素的系統工程，配額制作為一項制度只是該體系中重要的組成部分。面對眾多不確定性因素，需要未雨綢繆，盡量實現其作用和效果的最大化。
一是，加快完善配套政策體系。可再生能源電力配額制政策包括落地、監管、后續評價等一系列實施細則和配套政策，應該進一步做好頂層設計，提前謀劃布局，加快開展相關工作，以保障配額制真正落地執行。
二是，做好配額制與綠證交易制度的協同。配額制下的綠證交易與去年開始實施自愿認購下的綠證交易在交易方式和價格形成機制等方面存在很大差異。因此，需要充分預判實施過程中可能的問題和障礙，及早做好預案。同時，針對實際運行中出現的新問題動態調整相關細則，做好兩者之間的協同、銜接和磨合，以更好地實現促進消納、緩解補貼和企業資金流壓力的初衷。
三是，配合市場制度突破區域壁壘。配額制對可再生能源消納的區域壁壘具有一定的突破作用。但是，長遠而言，區域壁壘還是需要通過市場機制打破。因此，需要加快建立跨區域可再生能源電力現貨交易市場，使得配額制在市場制度的配合下更好地為能源綠色低碳化轉型服務。
四是，做好相關主體利益的統籌協調。開發可再生能源是人類面對共同挑戰的選擇，也是國家可持續發展和能源安全的需要，更影響到區域經濟發展和電力企業的生存，需要從國家層面做好規劃和平衡，針對國家能源結構、區域利益和技術差異等問題，統籌中央和地方、資源豐富區和負荷集中區、義務主體和非義務主體、可再生能源電力和火電、高成本電源和低成本電源等多重關系和多重利益，做好統籌協調，避免配額制在解決現有問題的同時導致新的問題。
(6)
