□ 補貼政策推動我國新能源產業實現了快速發展。
□ 新能源補貼面臨資金缺口擴大、拖欠周期拉長的困局，已經影響到新能源產業的健康發展。
□ 體制機制、專項資金征繳以及傳統化石能源補貼等四大因素是導致新能源產業補貼困局的主要原因。
□ 長期、短期措施相結合，有序推進補貼退坡，加快制度體系建設，保障新能源產業健康發展。
在補貼政策的助推下，我國新能源產業發展成績全球矚目，但隨著風電、光伏等裝機規模的持續擴大，新能源補貼資金缺口問題也日漸凸顯。近日，國家能源局在《關于政協十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答復的函》中針對新能源補貼等重點問題進行了回復，補貼問題再度成為焦點。
01、補貼政策推動新能源產業快速發展
與傳統能源相比，風電、光伏等新能源具有綠色、低碳優勢。但是，由于其尚處于發展初期階段，成本相對較高，而現行的價格和稅收制度尚不能完全反映能源的外部效應，新能源難以與傳統能源進行有效競爭。因此，新能源產業發展高度依賴補貼政策。2005年《可再生能源法》頒布之后，我國逐步形成了以價格補貼（標桿電價）為主，直接補貼、貼息貸款、稅收優惠為輔的新能源產業發展補貼政策體系。由此，新能源產業快速發展，我國也成為全球能源轉型的領軍者和積極實踐者。近幾年我國風電和光伏新增裝機容量和累計裝機容量均居世界首位，至2017年底，我國風電裝機容量估計超過1.6億千瓦，光伏裝機容量超過1.2億千瓦。
02、補貼困局影響新能源產業健康發展
近年來，新能源產業陷入了補貼資金缺口持續擴大、補貼拖欠周期不斷拉長的困局，產業的健康發展受阻。
可再生能源發展基金入不敷出，補貼資金缺口持續擴大。新能源產業補貼資金主要來源于可再生能源發展基金（包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加），以及綠色電力證書交易（變相市場化補貼）。其中，可再生能源電價附加是主要資金來源，其征收標準已從2006年的0.2分/千瓦時提高到現行的1.9分/千瓦時，差不多增長了10倍，但是可再生能源基金征收難度較大，新能源補貼資金嚴重不足。同時，隨著風電、光伏發電項目的快速建設，補貼資金需求也快速增加，近年來可再生能源發展基金一直入不敷出，可再生能源補貼缺口不斷擴大。2009年全國可再生能源補貼缺口為13億元，2010年缺口為20億元，而到2015年補貼資金缺口累計已達到300億元左右，2016年缺口突破600億元，2017年3月份缺口已飆升至750億元。若按照現行的補貼模式，預計2020年累計補貼缺口將擴大到3000億元以上，原有的補貼模式已難以為繼。
新能源補貼資金的拖欠情況非常嚴重。新能源補貼申請和發放流程復雜、周期冗長。企業大概需要一年多的時間才能完成申報流程。目前，風電補貼普遍要拖欠兩年左右，光伏補貼要拖欠2-3年。2013年9月，財政部組織了第五批《關于公布可再生能源電價附加資金補助目錄》項目申報之后，光伏補貼就停止了相關申報，直到2016年1月才重新啟動，其間中斷2年3個月。這意味著許多新能源企業60%的收入在兩年以后才能收到，這不僅使得發電企業面臨資金流動性的嚴峻考驗，還會將風險傳導至產業鏈的中上游，導致整個產業面臨巨大的流動性風險。
國家相關部門已經意識到補貼拖欠對新能源產業發展的巨大負面影響并積極采取行動。2017年4月，財政部、國家發改委、國家能源局聯合下發《關于開展可再生能源電價附加補助資金清算工作的通知》，要求在8月30日前完成對納入國家可再生能源電價附加資金補貼第一批至第六批目錄的新能源補貼情況進行梳理，以期解決拖欠的補貼資金。
03、導致補貼困局的主要原因
導致新能源補貼困局的原因眾多，主要包括體制機制不完善、可再生能源附加拖欠、綠證交易效果不明顯、化石能源補貼沖擊等四大方面。
（1）尚未建立有效的新能源補貼制度體系。我國已出臺了眾多的新能源補貼政策，但是尚未形成涵蓋資源稅、環境稅、碳稅等在內的完整制度體系，不能通過合理的定價機制反映化石能源的負外部效應和可再生能源的正外部效應。此外，尚未形成合理的新能源產業管理體制。現行新能源產業扶持政策的管理和執行涉及發改委、財政部、能源局、住建部和科技部等眾多部門，缺乏針對新能源產業的核心主導管理部門，相互之間的協調較為困難，效率不高。
（2）強制性的可再生能源附加難以足額征收。可再生能源附加在征收過程中存在大量拖欠。如果按照1.9分/千瓦時的標準足額征收的話，每年可再生能源附加的收入應為800億元左右，但是由于各種原因無法做到足額征收，每年的征收額約為600億元左右。近日，國家能源局在《關于政協十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答復的函》中也明確指出新能源補貼資金缺口主要是新疆、甘肅、內蒙古和山東等地區的自備電廠未足額繳納可再生能源附加造成的，可再生能源附加的實際征收率僅85%左右。
（3）市場化的綠證交易難以滿足新能源補貼需求。2017年7月1日，綠色電力證書自愿認購平臺正式上線，以期緩解新能源補貼缺口，但是，目前綠證仍然是自愿交易，交易量并不大。根據認購平臺數據，截至2018年1月8日綠證的認購者共有1669名，共認購23440個綠證。而截至2017年10月底，核發的綠證已經達到800多萬個，購買量僅占核發量的0.29%。上述數據也表明，缺乏可再生能源電力配額及考核機制等強制措施，建立在自愿基礎上的綠證交易，難以作為補貼資金不足的有效補充。
（4）傳統化石能源補貼抵消了新能源補貼的效果。當前，新能源與化石能源補貼同時存在，并且對化石能源的補貼強度遠超可再生能源。2014年，我國對化石能源補貼額約為174-360億美元，對可再生能源補貼僅為84億美元，可再生能源得到的補貼額不到化石能源的一半。另外，煤炭發電脫硫、脫銷電價均有加價，考慮脫硫脫銷和除塵累計可加價2.7分/千瓦時，若全部火電都達到相關標準，每年的補貼將超過1000億元，遠高于可再生能源電價附加每年600多億元的收入。
04、長短并舉解決新能源產業補貼之困
目前，我國新能源產業總體上還屬于幼稚產業，仍然需要補貼政策的扶持。從短期來看，保證可再生能源附加足額征收（尤其是解決自備電廠拖欠、拒繳等問題）是解決補貼困局的突破口。但是，隨著新能源產業逐漸成熟，補貼退坡已成必然趨勢。因此，從長遠來看要做好適時退出補貼制度的準備，從多方面著手完善制度體系和管理機制，這才是徹底解決補貼問題的根本出路
（1）完善配套制度體系。盡快出臺《能源法》，為新能源政策的制定、實施、退出提供法律依據，更好地統籌協調新能源產業發展。加快綠證交易、碳交易、用能權交易、發電權交易的對接與協調，構建綠色發展的市場化交易體系。
（2）明確補貼規模與逐步退坡機制。按照國家能源革命戰略要求，結合新能源發展的實際，組織或委托專業機構，認真測算今后五到十年的補貼資金的年度需求（以后每年據實滾動修調），對標現有的各種征繳方式，以此為根據，制定有效的資金統籌和發放方案，形成具有穩定預期的補貼退坡機制。
（3）積極推進電力市場化改革。通過改革建立公平的市場競爭機制保障新能源產業健康發展，加快推進新能源直接參與售電交易，使得光伏和風電等新能源發揮其可變成本近乎為零的優勢，與火電同臺競爭。
（4）建立部委協調聯動機制。明確發改委、財政部、能源總局等部委在新能源產業發展中扮演的角色，建立相關部委之間的協調聯動機制，實現政策、資金、審批等各環節協調聯動，推進新能源產業健康發展。
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