建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，既是新時(shí)代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐。在“一個國家、兩種制度、三個法域、三個關(guān)稅區(qū)”的現(xiàn)實(shí)憲制結(jié)構(gòu)條件下推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展，法制保障至關(guān)重要。只有實(shí)現(xiàn)了以法律制度為核心體現(xiàn)及堅(jiān)實(shí)保障的體制對接、規(guī)則銜接等“軟聯(lián)通”，才能更好實(shí)現(xiàn)資金、產(chǎn)業(yè)、物流、資訊、人才等要素高效便捷流動及“硬聯(lián)通”。繼 2019 年 2 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》后，2021 年 9 月，中共中央、國務(wù)院又接連印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)向縱深推進(jìn)。兩方案提出“強(qiáng)化法制保障”“逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系”“探索不同法系、跨境法律規(guī)則銜接”，為大灣區(qū)建設(shè)的法制建構(gòu)指明了具體方向。
近年來，我們在開展大灣區(qū)建設(shè)的各類課題研究中，從不同領(lǐng)域、不同側(cè)面對有關(guān)法制保障問題進(jìn)行了一些或深或淺的探析，形成了若干看法和建議。本書在這些成果基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)集成和升華提煉，以期能對大灣區(qū)建設(shè)法制保障問題研究的知識大廈建構(gòu)起到培土添磚的微薄作用，同時(shí)也為實(shí)務(wù)部門的具體決策提供些許參考啟發(fā)，并為激發(fā)學(xué)界進(jìn)一步深入研究拋磚引玉。
在粵港澳合作的實(shí)踐中，在現(xiàn)有法制框架內(nèi)對規(guī)則銜接、制度對接的推進(jìn)方式做了不少有益的探索。通過對這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉，可提出處理大灣區(qū)規(guī)則銜接、制度對接，促進(jìn)要素高效便捷流動的具體方式。這些方式為法制建構(gòu)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)和素材，是未來大灣區(qū)法制建設(shè)，特別是在重點(diǎn)領(lǐng)域漸進(jìn)推進(jìn)路徑下，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)探索并予以優(yōu)化、提升和保障的對象。本文主要就本書提及的“漸進(jìn)突破法制建構(gòu)促進(jìn)要素流動五種模式進(jìn)行概要。
一、行政協(xié)議
行政協(xié)議是內(nèi)地有關(guān)部門與香港、澳門特別行政區(qū)政府為促進(jìn)和保障相關(guān)領(lǐng)域的合作，經(jīng)過友好協(xié)商，簽署合作協(xié)議法律文件，構(gòu)建制度化政策協(xié)調(diào)的方式，是當(dāng)前內(nèi)地與港澳解決跨境合作問題廣泛采用的基礎(chǔ)性規(guī)范方式。港澳回歸以來，中央政府及內(nèi)地地方政府與香港、澳門特別行政區(qū)政府已在貿(mào)易投資、稅收、環(huán)保、民航、司法協(xié)助等領(lǐng)域簽署了一系列合作安排，有力地促進(jìn)和保障了三地社會經(jīng)濟(jì)更緊密聯(lián)系。
從行政協(xié)議簽訂法律主體看，中央人民政府有關(guān)主管部門、國家司法機(jī)關(guān)、地方政府及相關(guān)行政部門都可以成為協(xié)議簽署的主體。需要注意的是中央政府本身不宜作為與特別行政區(qū)政府簽署協(xié)議的主體，特別行政區(qū)政府作為直轄于中央政府的地方行政區(qū)域的政府，與中央政府是直屬上下級關(guān)系不是能夠與中央政府簽署行政協(xié)議的適格法律主體。內(nèi)地以中央政府主管部門為主體與特別行政區(qū)政府簽署的協(xié)議，適用范圍一般覆蓋內(nèi)地整體，以地方政府為主體簽署的協(xié)議，適用范圍一般為特定省、市或特別合作區(qū)域。
當(dāng)前三地簽訂的行政協(xié)議文件形式主要有經(jīng)貿(mào)安排、合作備忘錄、合作框架協(xié)議、合作協(xié)議、合作意見等，合作范圍可廣可狹、條款設(shè)計(jì)可詳可略。行政協(xié)議屬于行政法上的規(guī)范性法律文件，但不是嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)。行政協(xié)議直接約束的是簽約方政府，不直接對各自轄區(qū)的行政相對人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的法律后果，且行政協(xié)議的內(nèi)容缺乏法律責(zé)任的承擔(dān)方式和爭議的解決機(jī)制，對協(xié)議方的約束不具有法律強(qiáng)制性，主要靠協(xié)議各方的行政誠信來落實(shí)執(zhí)行。如果有關(guān)協(xié)議內(nèi)容要對行政相對人產(chǎn)生直接的法律約束力，在內(nèi)地需修改相關(guān)法律或制定新的法律才能實(shí)施，在港澳方面需轉(zhuǎn)化為(港澳)本地立法后才能落實(shí)實(shí)施。當(dāng)然，如果協(xié)議內(nèi)容僅涉及雙方政府職權(quán)和政府政策事宜，亦可不必立法，由政府在權(quán)限范圍內(nèi)推行落實(shí)。盡管行政協(xié)議不具有直接的強(qiáng)制性，但具有規(guī)范性質(zhì)，制定主體多樣化，創(chuàng)造方式靈活，是在三地協(xié)同立法具有剛性制約情況下，有效解決規(guī)則銜接、制度對接等合作深層次問題的重要方式。
二、通道創(chuàng)制
針對特定領(lǐng)域或特定項(xiàng)目，創(chuàng)設(shè)特定監(jiān)管機(jī)制和運(yùn)作模式，在限定條件內(nèi)允許適用不同規(guī)則、監(jiān)管及法律，形成類似通道的特殊制度領(lǐng)域，該領(lǐng)域內(nèi)的生產(chǎn)要素在內(nèi)地與港澳市場之間自由流動。通道創(chuàng)制的典型應(yīng)用是在內(nèi)地與香港證券市場互聯(lián)互通方面。所謂證券市場互聯(lián)互通機(jī)制，是指我國內(nèi)地證券交易所和他國或地區(qū)證券交易所建立技術(shù)連接，使兩地投資者可以通過當(dāng)?shù)刈C券公司或經(jīng)紀(jì)商買賣規(guī)定范圍內(nèi)的對方交易所上市的股票，最終實(shí)現(xiàn)境內(nèi)外資本、資金、金融業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)、金融人才的徹底互聯(lián)互通。
通道創(chuàng)制的要點(diǎn):一是通過制度創(chuàng)設(shè)構(gòu)建一個通道領(lǐng)域，二是為實(shí)現(xiàn)通道領(lǐng)域內(nèi)的要素自由流動，對其創(chuàng)設(shè)特殊的跨境監(jiān)管規(guī)則適用制度。其中，以“滬港通”“深港通”為典型。“滬港通”“深港通”機(jī)制的作用，是為解決內(nèi)地和香港金融市場因交易規(guī)則、運(yùn)行規(guī)則、交易結(jié)算規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等制度差異，通過開設(shè)投資通道，為滿足兩地投資者跨境資產(chǎn)配置需求的對接安排，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)地股市和港市的互聯(lián)互通。
三、單向認(rèn)可
單向認(rèn)可指中央或地方政府單方直接認(rèn)可港澳規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管等在內(nèi)地具備同等效力，是一種無須與港澳特別行政區(qū)政府進(jìn)行協(xié)商和達(dá)成-致意見的單方開放行為，只涉及內(nèi)地有關(guān)法律和政策，不需要港澳作出對應(yīng)認(rèn)可(見圖 3-1)。單向認(rèn)可模式是打破原有三地規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管各自分立、互不相認(rèn)的局面，把港澳規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管納入并成為內(nèi)地相關(guān)制度的有效組成部分。由此，逐漸實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管法制體化。
單向認(rèn)可首先可應(yīng)用于對港澳專業(yè)資格政策，大灣區(qū)內(nèi)地城市單方面認(rèn)可港澳醫(yī)師、建筑師等專業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格，允許獲得港澳專業(yè)資格的人士在廣東直接從業(yè)，進(jìn)一步拓寬港澳專業(yè)人士在大灣區(qū)的發(fā)展空間。目前，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》及地方關(guān)于推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展也作出相應(yīng)的制度規(guī)定。實(shí)踐中，深圳前海率先探索香港建筑師通過備案后執(zhí)業(yè)的做法，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已在大灣區(qū)內(nèi)復(fù)制推廣。本書第七章另列橫琴“單排車”及“港資港企港仲裁單向開放制度予以分析。
四、技術(shù)推動
在現(xiàn)有跨境監(jiān)管法律規(guī)則總體不變的前提下，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)和工具，極大改進(jìn)和提高生產(chǎn)要素跨境流動效率和水平技術(shù)推動盡管并非以推動規(guī)則、監(jiān)管和法律對接銜接為主要目的，但可以達(dá)到規(guī)則、監(jiān)管和法律對接銜接所能產(chǎn)生的積極效果。5G、AI、人臉識別E 證通、分線治理的電子圍網(wǎng)功能、“合作查驗(yàn)、一次放行”的通關(guān)模式都是技術(shù)推動模式的典型應(yīng)用。
五、系統(tǒng)集成，綜合應(yīng)用
由 2009 年開工建設(shè)到2017 年完工通車的港珠澳大橋跨越伶仃洋海域，東接香港特別行政區(qū)，西接廣東省珠海市和澳門特別行政區(qū)，是中國目前規(guī)模最大的公路跨海通道，也是集中體現(xiàn)并集中探索解決粵港澳三地規(guī)則銜接、制度對接的一個最為典型的跨境超大型項(xiàng)目。項(xiàng)目由粵港澳三地政府共同投資、共同建設(shè)、共同管理和共同運(yùn)營，在設(shè)計(jì)理念、建造技術(shù)、施工組織、管理運(yùn)營等方面進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新，在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)、監(jiān)管和體制機(jī)制等的銜接對接方面作出了重要探索，在項(xiàng)目的推進(jìn)中系統(tǒng)集成和綜合運(yùn)用了多種保障和促進(jìn)的方式方法。
結(jié)語
本書成書于2022年初，主要總結(jié)了2019-2021年間粵港澳大灣區(qū)在推進(jìn)制度創(chuàng)新、規(guī)則銜接等方面的經(jīng)驗(yàn)和模式，涉及面較廣，呈現(xiàn)形式多樣，內(nèi)容和樣態(tài)雖稍顯紛雜，但確也依附在粵港澳大灣區(qū)法制建構(gòu)這一主枝上綻放。花開數(shù)朵，錯落繽紛，或含蜜汁數(shù)滴，倒也別樣芬芳。若能為決策者、研究者提供些許思想和知見營養(yǎng)，或成啟迪批評的靶標(biāo)、引出美玉的磚頭，亦足慰也。
當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)入縱深推進(jìn)新階段，在“把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局”大趨勢下，粵港澳大灣區(qū)縱深推進(jìn)的有利條件和實(shí)踐成就越來越多。但同時(shí)也應(yīng)看到，粵港澳一體化發(fā)展趨勢與相互分割的規(guī)則體系及由此形成的市場割裂之間的矛盾亦愈發(fā)凸顯，對加快推進(jìn)粵港澳規(guī)則機(jī)制深度對接形成了“倒逼”。為此，未來如何對標(biāo)RCEP、CAI、CPTPP等國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步推進(jìn)粵港澳規(guī)則機(jī)制深度對接，如何借鑒其他國家和地區(qū)的不同法域“融合發(fā)展”經(jīng)驗(yàn)以及更好發(fā)揮香港普通法優(yōu)勢從而促進(jìn)大灣區(qū)金融、科創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，如何繼續(xù)深化拓展現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ叫纬筛喔佑行Т龠M(jìn)要素高效便捷流動的創(chuàng)新體制，如何繼續(xù)便利港澳居民在大灣區(qū)發(fā)展等，成為需要繼續(xù)深入探討研究的重要范疇。冀望本書能為這些重要問題的未來探究發(fā)揮一點(diǎn)點(diǎn)馬前卒的功用。
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