首部《能源法》出臺在即，為能源綠色發展保駕護航

4月10日，國家能源局發布了《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，為我國推進“四個革命、一個合作”能源安全新戰略、促進能源高質量發展、推進能源治理體系和治理能力現代化夯實法律基礎邁出重要的一步。《能源法（征求意見稿）》是我國近年來能源發展和博弈過程中，各利益相關方逐漸形成共識并把已有規則進行系統總結的成果。該征求意見稿《起草說明》介紹的擬設立主要法律制度中，第一條就是“通過戰略、規劃統籌指導能源開發利用活動，推動能源清潔低碳發展”，表明社會對能源綠色發展已達成普遍共識，對通過《能源法》實現該目標有較強的決心。

一，我國能源綠色發展仍任重道遠

首先，能源結構調整任務艱巨。能源結構低碳化是能源綠色發展的基本目標之一。然而，2017年我國一次能源消費結構中，煤炭和石油比例分別為60.4%和18.8%，清潔能源天然氣和非化石能源比例分別只有7%和13.8%。在發電方面，燃煤發電占總體電力供應的比例約70%，和歐美日韓等發達國家的燃煤發電比例普遍低于50%相比，我國能源結構高碳特征明顯。

其次，空氣污染問題不容樂觀。化石能源燃燒產生的二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳等污染物是造成空氣質量問題的主要原因。和歐美日發達國家相比，我國單位GDP二氧化硫和氮氧化物排放高出一個數量級（圖1）。盡管空氣污染問題多年來受到高度重視，李克強總理在2017年政府工作報告中提出“堅決打好藍天保衛戰”，但目前空氣質量狀況仍然比較嚴峻，對居民生產生活帶來一定的影響。根據生態環境部公布的2019年全國城市PM2.5濃度數據，168個城市中只有40個達到國家環境空氣質量標準的二級年平均濃度限值35微克/立方米，其中只有拉薩一市達到一級濃度限值15微克/立方米。

再次，溫室氣體排放體量巨大。能源利用是人類活動排放的溫室氣體的最主要來源。根據《中華人民共和國氣候變化第三次國家信息通報》和《中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告》的2014年溫室氣體排放清單，能源活動排放的二氧化碳當量占總排放約85%。我國是全世界溫室氣體排放量最大的國家，2012年占全球排放約23%，單位GDP二氧化碳當量排放也遠高于發達國家（圖1）。中國在氣候變化國家自主貢獻行動方案中承諾，到2030年實現二氧化碳排放達峰、單位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占比達到20%，然而該目標和《巴黎協定》中本世紀末控制氣溫升高2℃以內的長期目標仍有一定的差距。

圖1 單位GDP二氧化硫、氮氧化物、溫室氣體排放國家對比（2012）

二，《能源法》將為能源綠色發展提供法律保障

一是明確了能源清潔低碳發展的導向。征求意見稿規定，能源開發利用應當與生態文明建設相適應（第三條），國家支持能源結構從高碳到低碳轉變（第四條、第三十二條），加快開發可再生能源和合理開發化石能源（第四十三條、第三十八條），并保障能源資源節約和高效開發利用（第十八條）；能源行業和從事能源開發、加工轉換活動的單位和個人，應采取措施減少污染物和溫室氣體排放（第十九條、第三十四條）。這些條款將為國家、地方和部門制定和實施能源結構優化、節能降耗、減污減碳的各項政策提供法律依據。

二是明確了建立能源發展的戰略和規劃體系。征求意見稿規定，國家能源戰略是指導能源可持續發展和保障能源安全的總體方略，在此基礎上建立多層次的能源規劃體系（第二十二條）。能源規劃體系包括全國綜合能源規劃、全國分領域能源規劃、區域能源規劃和地方能源規劃，能源規劃和其他規劃、以及不同層次的能源規劃之間應有效銜接，使得各規劃理念保持一致，各領域、各地區實施規劃能共同確保總目標的實現。此外，有關公眾參與、監督檢查和評估修訂的規定，也保障了能源規劃的科學制定、有力實施和及時調整。

三是明確了實現可再生能源目標的各方職責。可再生能源推廣是減污減碳的重要途徑，國家和地方應協同推進完成。征求意見稿第四十四條規定，國家制定可再生能源中長期總量目標和比重目標并分解至各省級地區，國務院相關部門負責地方目標實施情況的監測和考核，明確了實現目標的行政措施中國家和地方的職責劃分。征求意見稿第四十五條規定，國家建立可再生能源電力消納保障制度并規定各省級地區的最低消納比重，由供電、售電、電力大用戶等市場主體通過自身消納或交易超額消納額度，以完成所在地區的消納任務，為2019年出臺的可再生能源電力消納保障機制確立法律依據，形成實現可再生能源目標的市場機制。

三，對征求意見稿的完善建議

《能源法》（征求意見稿）仍存在一些有待提升的地方。從保障能源清潔低碳化更扎實推進的角度出發，對征求意見稿提出以下三點補充建議。

第一，推行能源發展量化目標管理制度。在征求意見稿已提及的促進能源結構優化引導性條款和可再生能源目標制度的基礎上，應逐步實施覆蓋煤炭、石油、天然氣、核能和可再生能源的量化目標管理，促進能源結構優化。目標依據方面，國家制定中長期和階段性能源發展量化目標，包括總量目標、強度目標或比重目標，應綜合考慮能源安全、生產和生活消費需求、產業轉型和技術發展趨勢、環境治理、國家應對氣候變化承諾等方面的要求。

第二，實施能源目標完成責任制。在國家可再生能源開發利用或其他能源發展的目標實施方面，應明確包括地方政府和各類市場主體在內的履行義務主體，應當接受相應的約束管理；對未能完成所分配的年度或階段性量化目標的地方政府或市場主體，應有相應的問責機制或懲罰措施，以保障能源發展目標的實現。

第三，完善能源數據統計和公開制度。統計數據是能源清潔低碳和其他發展政策制定、實施、監控等一系列工作開展的基本依據，然而當前各地區能源數據的完備性、一致性、公開性仍有很大的改善空間。《能源法》應增加能源數據統計體系的相關規定，鞏固支撐能源高質量發展的數據基礎：一是完善企業和地區層面的能源數據報送和統計制度，提高數據質量和信息量；二是在保障信息安全前提下，逐步推動不同部門能源數據共享和對公眾公開，提高數據可獲得性；三是引入大數據和物聯網等新技術，提高數據豐富程度。