黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”。即將召開的十九屆四中全會的主題是完善中國特色社會主義制度和推進國家治理現代化。這將是中央全會第一次專門研究完善社會主義制度和國家治理現代化議題。香港回歸22年來，內地和香港的聯系不斷加深，從CEPA到粵港澳大灣區的發展謀劃，國家一直在創造條件促進香港分享國家發展機遇。然而，從近四個月的“修例”風波看，內地和香港的人心隔閡依然較大，特別是內地出現了因不甚了解而對香港作用與價值的質疑。

在中國特色社會主義制度和“一國兩制”框架下，探討內地和香港經濟社會治理的特點、互相取長補短，發揮香港在國家治理現代化建設中的作用，具有現實意義，不僅有利于促進提升國家治理現代化水平，也有利于縮小內地和香港的差距，增強香港同胞對國家的認同感，促進香港繁榮穩定、“一國兩制”行穩致遠。

一、“一國兩制”是國家治理現代化的重要內容

（1）“一國兩制”是國家治理體系的組成部分。

從區域構成看，香港、澳門回歸祖國后，成為直轄于中央政府的特別行政區，與直轄市、省級行政區一起，共同形成了中央政府領導下的中央和地方兩級國家治理架構，國家治理體系在區域構成上進一步擴展。從制度建設看，“一國兩制”最初為解決臺灣統一問題而提出，后來在香港、澳門率先實施，作為一個偉大的智慧和制度創舉，既實現了香港、澳門順利回歸祖國，又確保了兩地社會制度和生活方式的延續。香港、澳門回歸祖國后，中央和特區政府落實憲法和基本法的精神，堅定不移地貫徹“一國兩制”的方針政策，妥善處理了涉及港澳的一系列重大問題，拓展了“一國兩制”的智慧，不斷豐富“一國兩制”的理論和實踐。

（2）“一國兩制”行穩致遠是國家治理能力的體現。

國家治理能力，簡而言之就是運用國家制度和政策解決具體事務的能力。研究認為，國家治理能力在“一國兩制”上的體現，主要是三個方面：

一，“一國兩制”在香港、澳門的成功實踐，對運用“一國兩制”的智慧和平解決臺灣問題具有重要的意義。

二，香港、澳門的長期繁榮和穩定需要國家不斷擴大開放、不斷深化改革，不斷增強中國在世界的硬、軟兩方面實力作為保障，維護香港、澳門現有的國際地位，為香港、澳門的發展贏得更好的國際環境。

三，維護香港、澳門的長期繁榮和穩定，關鍵還在于縮小內地與港澳經濟社會發展內容和質量的差距，增強內地人民和港澳同胞之間的了解、尊重、包容和互信，最終實現粵港澳大灣區內的融合發展、平衡發展。

二、香港經濟社會治理對國家治理能力現代化的啟示

從港英政府時期到回歸祖國后，香港的經濟社會治理不斷改革與創新，在施政理念、政府架構設置、公共品供給、關鍵部門和人員監察、標準應用與標準建設等方面都有可圈可點之處，對國家治理能力現代化建設具有較強的啟示性作用。

（1）以顧客為標準的施政理念與精神。

服務型政府的概念是國內學者提出的，關于其概念、內容和特點眾說紛紜。但基本的共識是，服務型政府是相對于管制型政府而提出的，服務型政府以服務為宗旨，政府行使權力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾提供更好的服務。十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，加快轉變政府職能，建設法治政府和服務型政府。可見，服務型政府建設政策導向逐漸清晰，并明確出現在中央文件之中。

香港特別行政區政府（以下簡稱香港特區政府）視市民為顧客，要求公職人員富有責任感，盡力為市民提供優質服務。香港特區政府提出并一直踐行以下施政原則：

• 政府必須了解市民的需求并以顧客的標準去滿足這些需求；

• 必須簡化其辦事流程，適時改變管理系統以配合顧客的需求；

• 必須對公職人員提供關于顧客要求和服務標準的培訓；

• 必須加強公職人員的專業性和奉獻精神；

• 必須不斷提高政府的反應性，有一個完善的處理顧客投訴及改善行動的程序；

• 必須使公務員體系更“人性化”。

這些理念和精神在歷屆香港特區政府施政過程中均有貫徹和體現，取得了良好的工作績效，得到了市民的信任和支持。

（2）扁平化、高效的政府架構設置。

在服務型政府的理念支配下，香港特區政府以維持小規模政府為目標，始終維持較小的行政機構系列和公務員隊伍。

行政架構方面，除行政長官外，香港特區政府機構由三級架構組成，一級為司，包括律政司、政務司和財政司；二級是負責政策制定的政策局（又名決策局），共13個政策局；三級是負責政策執行的職能部門，包括50多個職能局、署和處等部門。研究認為，香港特區政府行政架構主要呈現幾個特點：一是三級架構職責分明、線條清晰，重心在基層，呈現扁平化的金字塔特征。二是決策職能和執行職能分工明確，政策局層面著重政策的集中和頂層設計，執行局層面強調職能劃分和獨立運作，政策局的局長一般不過問下屬機構的內部事務。三是職能部門的內部，除少數部門（如警務處）內部下設區域性的分區機構外，多數職能部門沒有下設區域性分支機構，只有按職能細分的業務科。

行政效率方面，以香港稅務局為例，根據2001年的數據，香港稅務局3324名公務員承擔了1004億港元的稅收任務，人均完成稅收額3020萬元。相比之下，2018年我國內地稅務干部人員共約87萬人，2018年內地稅收收入約14萬億，人均完成稅收額約1609萬元，表明內地稅收工作效率與香港差距明顯，僅為17年前香港的一半多一點。再以香港證券業為例，香港公司IPO申請及審批時限不斷壓縮，目前香港上市申請至發出首次意見函的平均所需日數縮短為24日，上市前咨詢至發出書面回復的平均所需日數則縮短為14日[2]。相比香港，內地這方面的效率差距則更大。

（3）準市場化、市場化和社會化的公共品供給。

公共產品是私人產品的對稱，具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性。在“小政府”架構下，香港特區政府通過一大撥、形式各樣的公營機構履行公共產品供給或相關監管職能，實現“小政府大社會”的治理模式。突出表現在兩個方面：

一是準市場化、市場化的公用事業治理。香港的公用事業，除個別（如水務、排污）由政府直接供給外，大部分通過準市場化、市場化的方式解決。對于一些投資較大，運營中能獲得運營收入的公用事業，香港采取準市場化的模式，即政府先期投資由公營機構負責運營，政府視運營績效不必追加投資和運營補貼，甚至慢慢退出投資。港鐵公司和香港機場的運作即具代表性。目前港鐵公司被公認為世界級的公共交通運輸機構，無論是可靠性、安全還是效率，都一直保持國際級最高水平。香港機場則位列全球最佳機場第五排名。對于可以由私人機構投資、經營的公用事業，香港則通過不同的管理方式鼓勵市場化發展。如電視廣播、電訊、市內公交巴士、出租車和輪渡，通過發放專營牌照由私人企業經營；電力供應通過管制協議（約定價格、利潤等）的方式由兩家電力公司競爭經營，并鼓勵新的供應商加入；燃氣供應則完全市場化，政府幾乎沒有附加管制條件。

二是開放式、社會化的社會服務供給。我國內地強調基本公共服務，顧名思義就是保證最基本的民生服務。香港沒有這個概念，一般講社會服務，其內涵范圍、運作模式與內地不同。追溯福利服務供給的歷史，香港是先有NGO，后有政府機構，目前則形成了以公營機構為紐帶，NGO、社會企業、私營企業等非政府組織為支撐的社會服務供給網絡。公營機構代表政府，除直接提供少量公眾服務外，主要承擔對非政府組織的行業服務、監管和資助。物業、資金等都是政府可以提供給NGO的資源。最具代表性的是法定機構香港社會服務聯會，目前超過400個機構會員，3000多個服務單位，為香港市民提供超過九成的社會福利服務，包括安老服務、康復服務及醫務社會服務、違法者服務、青少年服務、社區發展、家庭及兒童服務等。以香港750萬人口、190萬戶計算，平均625戶就有一個NGO服務單位。以NGO組織每年接受約90億港元政府資助計算，平均每家服務單位能夠獲得約300萬港元的資助。

（4）相對獨立的關鍵部門和人群的監督方式。

如何監督公務員、監督警察以及懲治腐敗，是法治社會的重要議題，也是現代國家治理中的重點和難點。在香港，法定機構是依據法例成立的公營機構，履行相關法例所賦予的職權，但不屬于行政體系和公務員范疇，其雇員在崗時享受崗位待遇、離崗或退休后既無身份也無待遇。香港通過廉政公署、申訴專員公署和監警會三個法定機構，實現治理腐敗和對公務員、警察的監督，運作上相對獨立是最顯著的特點。

廉政公署早在1974年組建，是一個與所有的政府機關相脫離的獨立的反貪機構。其首長廉政專員直接向特區行政長官負責，也僅僅向他負責，并依據《香港基本法》第57條在香港特別行政區全權獨立處理一切反貪工作。廉政公署成立以來，以執法、預防及教育等三管齊下的方法治理貪污，讓香港成為全球最廉潔的地方之一。

申訴專員公署于1989年成立，并在2001年脫離政府架構。其首長申訴專員由特區行政長官委任，擔當監察政府的角色，透過獨立、客觀及公正的調查，處理及解決政府部門行政不當引起的不滿，防止公職人員濫用職權，也為公職人員受到不公平指責時提供事實真相。申訴專員的職權范圍包括對所有政府部門（除香港警務處及廉政公署）及17個主要法定機構行政失當的投訴進行調查。該機構相當于在政府部門和群眾之間，設置了一個類似“仲裁員”的角色，在化解官民矛盾、促進行政公平中發揮了重要作用。

監警會全稱獨立監察警方處理投訴委員會，由香港監督警察制度經過幾十年演變而來，2009年成為法定機構。監警會主席由特區行政長官委任，副主席和所有委員皆受請于社會各界并為兼職。依據《獨立監察警方處理投訴委員會條例》，監警會負責復檢警務處投訴警察科受理的每宗對警方的投訴，監察對被投訴警務人員的處分，必要時向警務處處長或行政長官提出意見和建議。監警會不直接受理市民投訴，市民投訴由警務處投訴警察科調查處理，但調查報告必須由監警會進行最后審核。監警會若不接納報告，投訴警察科必須做出解釋、補充或重新調查，直到監警會接納報告為止。由于內外兩級監督，特別是監警會的外部監督作用，保證了香港市民對警察行政執法權充分、有效的監督。

（5）開放性、國際化的香港標準。

香港是全球重要的國際金融、貿易、航運中心，是全球最自由經濟體和最具競爭力城市之一，擁有“東方之珠”、“美食天堂”和“購物天堂”等美譽，這一切不僅反映出香港有形的標準應用和建設成就，同時也彰顯了開放性、國際化的城市特質。

標準應用和建設方面，為遵行WTO《技術性貿易壁壘協議》，香港盡可能采用國際標準，對于采用標準的政策由不同的規管部門自行決定，并會因時、因地制宜調整本地政策，以便與國際接軌，還會盡力避免因制定標準而主導市場，或成為保護若干行業的手段。盡管如此，香港也在許多領域制定了本地標準規例，主要是兩類內容，一是為確保產品品質、性能并結合安全要求制定的標準，二是針對相關服務水平和業務管理制度制定的標準。具體來看，香港在消費品、電器產品、醫療儀器、玩具及兒童產品等領域主要應用英、美等先進國家的標準，沒有本地標準；而在食物、藥品、建筑物料及建造、能源、環境、車輛進口等領域，在采用相關國際標準基礎上，還制定了嚴格細致、責任明確的本地標準。從約束性看，香港標準也分兩類，一是由政府立法，以技術規例的形式強制執行的標準，這類標準主要與城市建設、城市管理、公共服務和安全有關。二是自愿遵守的標準，這類標準大部分源于產品或服務的客戶，以及業界的需求。

香港的開放性突出表在要素資源流動上，人口方面，由于歷史原因，香港有近一半的人口持有外國國籍，以及有較大比例的外國人在港定居工作。資本方面，目前全球前100個大銀行中，有77個已落戶香港。經濟方面，香港不僅是國際貿易自由港，還保持著在全球看都較低的企業稅負。除不設股息稅、增值稅、流轉稅等稅種以外，香港企業利得稅率低至16.5%。國際化方面，前述服務型政府建設、法治社會、公共品供給、NGO發展、標準建設，以及香港高等教育的辦學理念和模式等方面，都有可圈可點的國際化內涵，是香港國際化特質的源泉。

三、結論與建議

香港是中西方文化交融之地，百年香港的社會制度和生活方式經歷了殖民統治前后、回歸祖國前后各個時期的波動，如今能成為全球最具競爭力的城市，這本身就說明了中西方文化、文明在香港交融并取得了成功。另一方面，不可否認，中國特色社會主義的成功，很重要的一點，是在對包括資本主義制度在內一切人類文明成果的優秀成分吸收中實現的。從這個角度來講，香港經濟社會治理模式與特點對國家治理能力現代化建設可以起到啟示性作用。

• （1）加強服務型政府建設。可以借鑒香港以顧客為標準的服務型政府理念、精神和實踐，指導內地服務型政府建設方方面面工作的開展。

• （2）加強政府機構調整與優化，降低行政成本，提高行政效率。可以在政府機構層級設置、政府職能分離或合并、政府職能轉變等方面借鑒香港的做法。

• （3）加強政府公共品供給改革，提升經濟社會發展活力。可以借鑒香港準市場化、市場化的公用事業治理經驗，釋放市場活力。可以借鑒香港社會化的社會服務供給經驗，從資助內容、力度到服務標準，切實鼓勵和規范各類NGO組織的發展，促進為市民提供更多更好的社會服務。

• （4）改善對重點公職人員的監督方式。可以在投訴渠道、受理主體、信息公開與對稱、裁判方式等方面借鑒香港的經驗，改善和加強對重點公職人員的監督。

• （5）審勢加強標準應用與建設。一是借鑒香港更多與國際標準對接，不盲目發展本地標準。二是借鑒香港，在本地標準建設中特別注重強制性標準的維護和執行，從而獲得城市品質和形象的提升。

[1]付志方，《香港特區政府的施政特點》，《理論前沿》2002年第5期，第34-35頁。
[2]中國新聞網https://baijiahao.baidu.com/s?id=1629704443971545037

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