國務院于2025年9月批復同意在粵港澳大灣區和福廈泉地區開展要素市場化配置綜合改革試點，標志著我國海洋要素市場化改革進入新階段。本次改革試點聚焦海域海底資源綜合利用、海洋碳匯機制創新、有序用海和海洋資源交易體系建設等重點領域，通過兩個區域的差異化探索和協同發展，形成可復制可推廣的經驗做法。改革旨在破解海洋資源配置效率不高、市場化程度不足、生態價值實現不充分等問題，預計通過兩年試點，將建立完善的海洋要素市場化配置制度體系，顯著提高海洋資源配置效率，為全國海洋要素市場化改革提供重要經驗借鑒。

一、改革背景與戰略意義

海洋要素市場化配置改革是在我國經濟轉向高質量發展階段的背景下提出的重要戰略舉措。當前，我國海洋經濟發展面臨新的機遇和挑戰，傳統粗放型用海模式已難以適應新發展階段的要求，亟需通過市場化改革優化海洋資源配置，提高海洋資源利用效率。

從國內發展看，海洋經濟已成為國民經濟的重要組成部分。2024年，我國海洋經濟總產值突破10萬億元大關，占國內生產總值比重達到7.8%。但與此同時，海洋資源配置效率不高、市場化程度不足、生態價值實現不充分等問題依然突出。這些問題嚴重制約著海洋經濟高質量發展，必須通過深化改革加以解決。

粵港澳大灣區和福廈泉地區作為我國海洋經濟發展的重要區域，具有獨特的資源稟賦和區位優勢。粵港澳大灣區經濟實力雄厚，市場化程度高，在金融創新和制度創新方面具有明顯優勢。福廈泉地區海域面積廣闊，海洋資源豐富，在海洋科研和海洋產業方面具有良好基礎。選擇這兩個區域開展海洋要素市場化配置改革試點，具有重要的示范引領作用。

這次改革試點的戰略意義主要體現在三個方面。一是探索建立符合市場經濟規律的海洋資源配置機制，為全國海洋要素市場化改革積累經驗。二是推動海洋經濟發展方式轉變，促進海洋經濟高質量發展。三是創新海洋治理模式，提升海洋治理現代化水平。通過改革試點，將形成一批可復制可推廣的制度創新成果，為全面建設海洋強國提供有力支撐。

二、區域定位與差異化發展路徑

（一）粵港澳大灣區：有序用海與海洋資源交易創新

粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，具有得天獨厚的區位優勢和制度優勢。該區域海洋經濟總量占全國海洋經濟總量近20%，在香港、深圳、廣州等核心城市的帶動下，在金融創新和制度創新方面具有豐富經驗。基于這些優勢，粵港澳大灣區的改革定位是建設海洋資源市場化配置改革先行區和海洋要素交易中心。

在有序用海方面，粵港澳大灣區將重點推進以下創新：一是完善市場化用海配置機制，深化海域海島有償使用改革，探索養殖用海市場化出讓。二是建立用海指標交易制度。探索建立用海指標儲備和交易機制，支持海域使用權通過申請批準或者采取“招拍掛”方式出讓，探索按照海域的水面、水體、海床、底土等分層設立使用權，促進海域使用權有序流轉。三是強化海域海島使用精細化管理，開展近海海底、養殖用海調查，構建海洋大數據平臺。探索對助航導航、測量、氣象觀測、海洋監測和地震監測等公益設施用島簡化審批手續和申請材料。

在海洋資源交易和要素保障創新方面，粵港澳大灣區將重點開展以下工作：一是建立統一的海洋資源交易市場，整合現有各類交易平臺資源，依托現有交易場所依法合規開展海洋資源交易，提高資源配置效率。二是建立海洋要素交易機制。聚焦深海等新業態新領域，推動生產要素創新性配置，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，促進海洋要素流動。

（二）福廈泉地區：海域資源綜合利用與海洋碳匯創新

福廈泉地區位于我國東南沿海，是海峽西岸經濟區的核心區域。該區域海域面積近2萬平方公里，海岸線總長超過1500公里，擁有豐富的海洋資源和良好的海洋產業基礎。廈門產權交易中心于2021年8月成立全國首個海洋碳匯交易專業機構，該平臺首創"碳中和機票"活動吸引5萬人參與，累計完成海洋碳匯交易21萬噸（占全國藍碳市場交易量80%）。基于這些優勢，福廈泉地區的改革定位是建設全國海域海底資源綜合利用示范區和海洋碳匯交易創新區。

在海域資源綜合利用方面，福廈泉地區將重點推進以下創新：一是建立海域空間分層確權制度。借鑒國際先進經驗，支持探索按照海域的水面、水體、海床、底土等分層設立使用權，實現海域資源的立體化開發和高效利用。二是開展海域資源價值評估。建立包括生態價值、經濟價值、社會價值在內的綜合評價體系，為海域資源市場化配置提供科學依據。三是建立海域使用權重置機制。通過市場手段優化海域使用空間布局，促進海域資源向高效利用方向流動。

在海洋碳匯創新方面，福廈泉地區將重點開展以下工作：一是支持探索氣候投融資，支持金融機構參與研究海洋碳匯，有效增加海洋金融服務供給。二是開發海洋碳匯方法學。制定海洋碳匯項目審定與核證技術規范，為海洋碳匯交易提供技術支撐。。

三、全球海洋要素市場化配置的典范模式

（一）挪威海洋空間規劃經驗

挪威是海洋空間規劃領域的先行者，其經驗對我國海洋要素市場化配置具有重要借鑒意義。

1、主要特點

基于生態系統的管理。挪威將生態系統健康作為海洋空間規劃的核心考量，通過科學評估確定不同海域的生態承載力和適宜開發類型。

動態編制規劃。挪威采用動態調整的規劃方式，根據環境變化和新的科學發現及時更新規劃內容，保持規劃的適應性和前瞻性。

重視災害風險管理。挪威在海洋空間規劃中特別重視氣候變化和自然災害風險，通過空間布局優化降低災害脆弱性。

多方參與機制。挪威在規劃過程中廣泛吸收政府部門、科研機構、企業和社區代表參與，確保規劃的科學性和可行性。

2、可借鑒經驗

海洋空間規劃應堅持生態優先原則，將生態系統健康作為首要考量。建立規劃動態調整機制，及時響應環境變化和新的發展需求。加強海洋災害風險評估，通過空間規劃降低災害風險。建立多方參與機制，提高規劃的科學性和社會接受度。

（二）澳大利亞海洋資源交易實踐

澳大利亞在海洋資源交易特別是海上油氣資源監管方面積累了豐富經驗。

1、主要特點

產權制度明晰。澳大利亞所有礦產資源歸人民所有，政府代表人民進行管理，聯邦和州政府根據海域界限劃分管理權限。

許可證管理制度。澳大利亞對油氣資源開發采取許可證制度，企業通過競爭獲得勘探和開采許可證。

安全規范承包監管模式。澳大利亞采用安全規范承包監管模式，企業自行制定安全管理規范，監管機構評估監督，形成互動機制保證安全風險控制。

成本回收制度。監管機構實行成本回收制度，向被監管者收取監管費維持日常運作，不依賴政府預算。

2、可借鑒經驗

明晰海洋資源產權關系，合理劃分中央和地方管理權限。完善許可證管理制度，引入市場競爭機制提高資源配置效率。創新監管模式，調動企業自我管理的積極性和責任感。建立可持續的經費保障機制，確保監管的有效性和獨立性。

四、實施重點與創新突破

（一）產權制度創新

產權制度是市場經濟的基礎性制度。推進海洋要素市場化配置改革，必須首先在產權制度創新方面取得突破。

完善海域使用權權能。明確海域使用權的轉讓、出租、抵押、繼承等權利，豐富海域使用權權能內容，為海域使用權市場化流轉創造條件。要建立健全海域使用權權能實現的保障機制，確保權利人的合法權益得到有效保護。探索海域使用權作價出資、入股等新型利用方式，拓展海域使用權實現路徑。

建立海洋資源資產產權登記制度。整合現有各類登記資源，建立統一的海洋資源資產登記平臺，實現海洋資源資產產權登記的信息化、規范化管理。要明確登記內容和登記程序，確保登記信息的準確性和權威性。

探索集體所有海域資源入市機制。在堅持海洋資源國家所有的前提下，探索集體使用海域資源市場化配置的有效途徑。要妥善處理國家、集體和個人之間的利益關系，保障漁民等傳統用海者的合法權益。建立集體海域資源入市規則和程序，確保市場化過程公開、公平、公正。

建立產權糾紛解決機制。完善海洋資源產權糾紛的行政調解、仲裁、訴訟等多元解決途徑，提高糾紛解決效率和公正性。要建立健全產權保護體系，加大對侵權行為的懲處力度，維護海洋資源市場秩序。

（二）市場體系構建

構建統一開放、競爭有序的市場體系是海洋要素市場化配置改革的核心內容。

建立多層次交易市場。發展一級出讓市場，完善招標、拍賣、掛牌等市場化出讓方式。培育二級轉讓市場，促進海域使用權有序流轉和高效配置。探索衍生品市場，開發海洋資源金融衍生品，滿足風險管理和投資需求。

培育專業服務機構。發展評估、經紀、法律等中介服務，為市場主體提供專業化服務。要加強對中介機構的監管，提高服務質量和水平。建立行業自律機制，促進中介服務規范發展。

建立價格形成機制。完善招標、拍賣、掛牌等市場化出讓方式，充分發揮市場在價格形成中的決定性作用。要建立健全價格監測體系，及時掌握市場價格動態。加強價格調控監管，防止市場價格異常波動。

構建市場監管體系。建立部門協同監管機制，明確各部門監管職責，形成監管合力。要創新監管方式，運用大數據、區塊鏈等現代信息技術提升監管效能。加強跨境監管合作，防范跨境交易風險。

（三）金融服務創新

金融是現代經濟的核心。推進海洋要素市場化配置改革，必須充分發揮金融的支持作用。

開發海洋資源信貸產品。創新海域使用權抵押貸款模式，擴大抵押物范圍，提高貸款可獲得性。要完善信貸風險分擔機制，降低金融機構信貸風險。開發適合海洋產業特點的信貸產品，滿足多樣化融資需求。

設立海洋產業投資基金。引導社會資本投入海洋領域，支持海洋產業發展。要完善基金治理結構，提高基金運作效率。建立投資退出機制，保障投資者合法權益。

發展海洋保險服務。開發海洋生態保險、養殖保險等產品，為海洋經濟發展提供風險保障。要完善再保險機制，提高保險機構承保能力。建立巨災風險分散機制，增強保險業抗風險能力。

探索海洋綠色金融。創新藍色債券、藍色基金等金融工具，為海洋生態環境保護提供資金支持。要完善綠色金融標準體系，提高資金使用效益。建立綠色金融激勵機制，引導更多資金投向綠色海洋項目。

五、政策建議

（一）對粵港澳大灣區的具體建議

建設國際海洋要素交易中心。建議依托粵港澳大灣區金融優勢，建立國際化海洋要素交易平臺。開展海域使用權、海島使用權、海洋礦產資源勘探權等交易業務。創新海洋要素跨境交易機制，探索人民幣計價的海洋資源國際貿易結算模式。發展海洋資產證券化業務，推動海洋資源轉化為可交易的金融資產。

創新集約用海管理制度。推行用海效益評價制度，將投資強度、產出效益、生態影響等納入評價體系。探索填海造地市場化配置機制，通過招標、拍賣等方式提高填海造地利用效率。建立用海項目全生命周期管理制度，加強事中事后監管。

深化粵港澳海洋合作。建議建立粵港澳海洋合作協調機制，統籌三地海洋經濟發展規劃。推動海洋標準對接互認，在海洋觀測、生態保護、資源開發等領域制定統一標準。探索海洋科技創新合作，共建海洋實驗室和研發平臺。加強海洋執法協作，建立聯合執法機制。

（二）對福廈泉地區的具體建議

完善海洋資源產權制度。建議福廈泉地區率先探索建立海域資源立體產權體系，明確海面、水體、海床和底土等不同空間維度的產權界定與分割規則。推行海域使用權登記證明電子化，實現產權信息的實時查詢和動態管理。建立海域使用權價值評估體系，制定包含生態價值、經濟價值和社會價值的綜合評價標準，為市場化交易提供定價依據。

創新海洋碳匯發展機制。建議依托海洋碳匯交易服務平臺，創新開展海洋碳匯交易，建立海洋碳匯項目庫，對紅樹林、海草床等典型生態系統進行碳匯項目開發。推動海洋碳匯方法學創新，制定符合國際標準的海洋碳匯監測、報告和核查技術規范。探索海洋碳匯生態補償機制，將藍碳納入生態保護補償范圍。

推進海域資源綜合利用。建議制定海域空間利用規劃，明確不同海域功能定位和開發強度。推廣“海洋牧場+海上光伏”“海上風電+深海養殖”等立體用海模式。建立海域使用權重置機制，通過市場化手段促進低效利用海域向高效利用方向流轉。探索海域使用權出租、抵押、入股等多元化利用方式，提升海域資產價值。

（三）對其他非試點沿海地區的建議

開展海洋資源摸底調查。建議非試點地區先行開展海洋資源資產清查，摸清海域、海島、海洋資源等資產家底。建立海洋資源資產數據庫，實現資源資產的動態管理。開展海洋資源價值評估，為后續市場化配置奠定基礎。制定海洋經濟發展規劃，明確海洋產業發展重點和空間布局。

建立與試點地區對接機制。建議非試點地區主動對接福廈泉和大灣區改革經驗，建立常態化學習交流機制。選派干部到試點地區掛職鍛煉，學習先進經驗和做法。參與海洋要素市場聯盟，共享市場信息和資源。開展改革預案研究，為后續納入試點做好準備。

推進海洋產業轉型升級。建議非試點地區優化海洋產業結構，淘汰落后產能，培育新興產業。加強海洋科技創新，建設海洋產業創新平臺。培育海洋產業龍頭企業，帶動產業鏈上下游發展。發展海洋現代服務業，提升海洋產業附加值。

加強海洋生態保護。建議非試點地區劃定海洋生態保護紅線，嚴格保護重要海洋生態區域。實施海洋生態修復工程，恢復退化海洋生態系統。建立海洋生態補償機制，對海洋生態保護者給予合理補償。開展海洋環境監測預警，防范海洋環境風險。

//封面圖來自國資委網站

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