//深圳前海。（新華社記者 毛思倩 攝）

黨的二十大以來，我國城市發(fā)展歷經(jīng)深化認知與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向階段、系統(tǒng)部署與全面推動階段。黨的二十大報告明確提出以城市群、都市圈為依托促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，并強調(diào)轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，推動城市工作向提升品質(zhì)、治理與可持續(xù)性聚焦。后續(xù)中央城市工作會議及《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》等政策進一步細化該方向。2025年8月28日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）作為綱領(lǐng)性文件正式發(fā)布，系統(tǒng)提出城鎮(zhèn)化從“快速增長”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)定發(fā)展”、城市發(fā)展從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)增效”的“兩個轉(zhuǎn)向”，為新時期城市建設(shè)提供全面指引。

一、我國城市正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期

《意見》出臺于我國城鎮(zhèn)化進程取得顯著成效但亟需轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。2012至2024年間，我國城鎮(zhèn)化率從53.1%提升至67%，城鎮(zhèn)人口達9.4億。在此過程中，原有依賴土地擴張和人口聚集的傳統(tǒng)發(fā)展模式已難以持續(xù)，城市發(fā)展正經(jīng)歷從重“規(guī)模擴張”向重“功能提升”、從“同質(zhì)競爭”向“差異發(fā)展”，這一轉(zhuǎn)變具有歷史必然性和戰(zhàn)略緊迫性。

推動城市高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，既是應(yīng)對經(jīng)濟增速放緩的必然要求，更是順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動、消費升級與技術(shù)革新的戰(zhàn)略舉措。《意見》作為頂層設(shè)計文件，著力破解城市發(fā)展中不平衡、不充分的問題，并與2025年中央一號文件中“分層分類幫扶”和“開發(fā)式賦能”理念緊密呼應(yīng)，揭示我國對口協(xié)作機制從傳統(tǒng)輸血式幫扶轉(zhuǎn)向分層分類、開發(fā)賦能的可持續(xù)發(fā)展模式。然而，新型背景下城鄉(xiāng)要素流動壁壘、產(chǎn)業(yè)協(xié)同效率不足、政策碎片化等問題依然突出，亟需通過城市群協(xié)同發(fā)展機制，創(chuàng)新對口協(xié)作模式。

超大特大城市應(yīng)依托科技創(chuàng)新和高端要素集聚優(yōu)勢，大力發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、低空經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)新模式，同時通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)擴散和飛地經(jīng)濟等方式，輻射帶動中小城市發(fā)展。中小城市則應(yīng)立足資源稟賦，聚焦細分領(lǐng)域打造專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群，通過與超大城市構(gòu)建創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展機制，形成自我造血能力。此舉將構(gòu)建“創(chuàng)新引領(lǐng)-產(chǎn)業(yè)協(xié)同”雙輪驅(qū)動的發(fā)展新模式，推動城市群內(nèi)部形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，為破解發(fā)展不平衡問題提供務(wù)實路徑。《意見》的實施將為這一模式提供制度保障和政策支撐，通過建立健全利益共享機制和政策協(xié)同機制，有效提升區(qū)域發(fā)展整體效能。

二、城市群、都市圈成為區(qū)域協(xié)調(diào)與高質(zhì)量發(fā)展的核心力量

城市競爭格局正從“單打獨斗”轉(zhuǎn)向“抱團發(fā)展”，過去是中心城市競爭，現(xiàn)在是城市群和都市圈競爭。五大城市群被委以重任：京津冀、長三角、大灣區(qū)要打造世界級城市群；成渝雙圈、長江中游城市群要成為高質(zhì)量發(fā)展增長極。目前中國已批復(fù)17個國家級都市圈，深圳都市圈被評為“標桿型”，廣州、南京、杭州都市圈為“領(lǐng)先型”，青島、廈漳泉、成都、武漢、西安、合肥等都市圈為“發(fā)展型”。

發(fā)展理念轉(zhuǎn)變。城市發(fā)展理念出現(xiàn)“從物本導(dǎo)向轉(zhuǎn)向人本導(dǎo)向”、“從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升”、“從同質(zhì)競爭轉(zhuǎn)向特色發(fā)展”、“從重建設(shè)輕管理轉(zhuǎn)向建管并重”等五大轉(zhuǎn)變。

新經(jīng)濟形態(tài)培育。文件重點提出培育首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、低空經(jīng)濟四大新經(jīng)濟形態(tài)，這些新經(jīng)濟形態(tài)代表著城市發(fā)展動能轉(zhuǎn)換的方向。

城市體系重構(gòu)。構(gòu)建“多層次、差異化、功能互補”的城市體系成為核心任務(wù)。超特大城市要“瘦身健體”，嚴控規(guī)模，疏解非核心功能；區(qū)域中心城市要強化輻射帶動能力；中小城市要突出專業(yè)特色；縣城要補齊短板。

三、著力構(gòu)建分層分類發(fā)展策略體系

超大特大城市強化核心功能疏解。著力提升全球資源配置能力，通過功能疏解緩解城市壓力，嚴控城市規(guī)模無序擴張，同時強化科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意等高端功能集聚，打造參與全球競爭的核心載體。重點發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，同時通過“飛地經(jīng)濟”模式向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移制造環(huán)節(jié)和配套功能。借鑒深汕合作區(qū)經(jīng)驗，探索“研發(fā)在核心城市、生產(chǎn)在協(xié)作區(qū)域”的產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式。

區(qū)域中心城市發(fā)揮樞紐帶動作用。發(fā)揮承上啟下的樞紐作用，增強輻射帶動能力，建設(shè)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)中心和供應(yīng)鏈樞紐。重點培育2-3個特色產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作平臺，建設(shè)區(qū)域性供應(yīng)鏈樞紐和物流中心，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同和設(shè)施聯(lián)通。通過共建產(chǎn)業(yè)園、聯(lián)合招商等方式，促進產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)對周邊地區(qū)的有效帶動。

中小城市突出專業(yè)化特色發(fā)展。立足資源稟賦和比較優(yōu)勢，避免與大城市同質(zhì)化競爭，聚焦細分領(lǐng)域培育“單項冠軍”。立足資源稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，走專業(yè)化、特色化發(fā)展道路。同時完善城鄉(xiāng)融合功能，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村電商。

縣城與邊境城市補短板與守安全并重。重點提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，增強產(chǎn)業(yè)承接能力和就業(yè)容量。邊境城市要完善口岸功能，發(fā)展跨境合作，同時保障國家安全和邊疆穩(wěn)定。

四、對策建議

創(chuàng)新城市治理機制。一是建立多維度的城市價值評估體系，構(gòu)建包含經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)環(huán)境、文化繁榮、治理效能等維度的綜合評價指標體系。建立城市發(fā)展質(zhì)量年度白皮書制度，向社會公開評估結(jié)果。二是實施常態(tài)化城市體檢機制，建立“一年一體檢、五年一評估”的常態(tài)化城市體檢制度。運用大數(shù)據(jù)、遙感監(jiān)測、社會調(diào)查等手段，從區(qū)域功能、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面開展全面診斷。建立問題清單和整改臺賬制度，將體檢結(jié)果作為城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要依據(jù)。

完善差異化政策支持。一是實施分類指導(dǎo)的土地政策，超大城市推行存量用地更新，允許工業(yè)用地提高容積率，鼓勵功能混合利用，建立存量建設(shè)用地盤活激勵機制。中小城市保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，推行彈性年期出讓、先租后讓等供地方式，設(shè)立產(chǎn)業(yè)用地保障紅線。縣城允許根據(jù)發(fā)展需要彈性調(diào)整用地指標，推行點狀供地、帶狀布局模式。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制。二是創(chuàng)新多元化財政金融政策，設(shè)立新經(jīng)濟發(fā)展專項引導(dǎo)基金，采取股權(quán)投資、以獎代補等方式支持首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、低空經(jīng)濟等新經(jīng)濟發(fā)展。推行稅收分成制度，對跨區(qū)域合作項目產(chǎn)生的稅收地方留成部分，按協(xié)商比例進行分成。創(chuàng)新投融資模式吸引社會資本參與城市建設(shè)運營。

深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展。一是創(chuàng)新都市圈同城化發(fā)展機制，建立跨區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，編制都市圈發(fā)展專項規(guī)劃。推行標準互認、資質(zhì)互通、監(jiān)管互動。建設(shè)跨區(qū)域公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)醫(yī)療、教育、社保等公共服務(wù)共建共享。二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，編制產(chǎn)業(yè)鏈地圖，明確各城市產(chǎn)業(yè)定位和分工。建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益共享機制，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目實行產(chǎn)值、稅收等指標分享。建設(shè)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，共建研發(fā)平臺和成果轉(zhuǎn)化基地。三是完善利益協(xié)調(diào)機制，建立跨區(qū)域項目成本共擔(dān)和利益共享機制。設(shè)立區(qū)域協(xié)同發(fā)展基金，用于補償因產(chǎn)業(yè)調(diào)整和生態(tài)保護而利益受損的地區(qū)。推行生態(tài)補償機制，對重點生態(tài)功能區(qū)給予資金補償。

推動城市更新與內(nèi)涵提升。一是創(chuàng)新存量空間利用機制，制定建筑功能轉(zhuǎn)換正面清單和負面清單，簡化規(guī)劃調(diào)整程序。建立存量建筑數(shù)據(jù)庫，實施分級分類更新策略。二是實施城市更新行動，重點推進低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造、老舊商業(yè)區(qū)提升、歷史街區(qū)保護更新、老舊小區(qū)綜合改造等項目。建立更新項目庫，實行全生命周期管理。鼓勵采用微改造方式，保護城市歷史風(fēng)貌和文脈。三是強化實施保障，建立城市更新專項基金，提供長期低成本資金支持。簡化審批流程，推行并聯(lián)審批、容缺受理。加強部門協(xié)同，建立跨部門工作專班，確保各項措施落地見效。

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