# 提要

前海的重要使命之一是圍繞現代服務業，在制度型開放領域先行先試。因此，深港合作與制度創新是前海合作區設立的初衷，也是各項事業的發展主線。

近日，《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》（以下簡稱《前海總規》）印發，立足于擴容后的前海實際，明確了前海未來發展的四大戰略定位、三階段發展目標以及七方面重點任務等。

《前海總規》體現出顯著的“123”特征，即實施一次系統升級、強化兩大初衷和主線、安排部署三套體系。

一、實施一次系統升級

改革開放以來，我國針對區域重大發展平臺或國家級重點開發區、功能區，基本形成了具有中國特色的“重大決策或部署-總體發展規劃-國土空間規劃-國民經濟與社會發展五年規劃”的決策與規劃體系。其中的重大決策或部署、總體發展規劃屬于頂層設計，一般由黨中央、國務院印發，通常情況下按10年一個周期開展升級。

2010年8月，國務院批復實施《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃（2010-2020年）》（以下簡稱2010版《前海總規》），拉開了“1.0版”前海開發開放序幕。隨后，前海開發開放被納入國家“十二五”規劃，國務院支持前海實行比經濟特區更特殊的先行先試政策，2014年12月，國務院批復前海蛇口片區納入中國（廣東）自由貿易試驗區。

歷經多年開發建設，2021年9月，中共中央、國務院印發了《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（以下簡稱《前海方案》），前海合作區由14.92平方公里擴容至120.56平方公里，并進行了新一輪的重大部署。

《前海總規》是“2.0版”前海規劃體系的重要組成部分，既是《前海方案》這一重大決策部署的具體規劃落實，也是對2010版《前海總規》的一次“程序性”系統升級。

二、強化兩大初衷和主線

前海因深港合作而生。作為特區中的特區，在我國由要素型開放向制度型開放轉型、由貨物貿易大國向“貨物貿易+服務貿易+數字貿易”強國全面升級的新階段，前海的重要使命之一是圍繞現代服務業，在制度型開放領域先行先試。因此，深港合作與制度創新是前海合作區設立的初衷，也是各項事業的發展主線。

《前海總規》聚焦深港合作、制度創新這兩大初衷及主線，一以貫之，在落實《前海方案》“打造全面深化改革創新試驗平臺”“建設高水平對外開放門戶樞紐”“一平臺一樞紐”的定位基礎上，新增“深港深度融合發展引領區”“現代服務業高質量發展高地”定位。這也是對2010版《前海總規》明確的“現代服務業體制機制創新區、現代服務業發展集聚區、香港與內地緊密合作的先導區和珠三角產業升級的引領區”四大戰略定位的再強化、再升級。

具體來看，深港合作進入了全要素合作的新階段，新階段的全要素特征至少體現為：港人、港企、港校、港府多主體參與，人、財、物、數全要素跨境流動，研發設計、生產加工、分銷服務全產業鏈價值鏈合作，市轄區、功能區全域協同，深港合作的內涵無論在深度、廣度上都有了質的飛躍。《前海總規》與時俱進，提出了“深港融合”概念，為前海賦予了“深港深度融合發展引領區”的新定位，明確了吸引集聚港人、港企、港資等具體目標，并在深港規則機制銜接、基礎設施聯通、民生領域融通等多方面提出了任務及項目。這是國家以前海作為支點，支持香港更好融入國家發展大局的重要安排。

制度創新方面，“改革試驗”既是前海的基因，也是前海被稱為“特區中的特區”的關鍵所在。《前海總規》在發展基礎上肯定了前海改革創新的成果，也從科創領域關鍵環節、國際高標準規則銜接、區域治理模式等方面賦予了前海新的使命及任務。例如，要求前海在現代服務業發展、科技管理體制等領域打造一批首創性、標志性改革品牌；在投資便利、貨物貿易、服務貿易、資金流動、人員流動、運輸往來、數據流動等領域形成與國際高標準經貿規則的銜接，以高水平對外開放帶動高質量發展；在區域管理和社會治理體制機制創新上，專章專節部署各層級各主體參與路徑。

三、安排部署三套體系

《前海總規》立足產業、空間、管理體制機制，系統化部署了3套符合前海實際、順應深港合作所向、具有引領示范作用的體系。

一是部署一套現代產業體系。前海的基本定位是“深港現代服務業合作區”，2010版《前海總規》及后續的產業規劃基本形成了金融業、物流業、科技服務業、專業服務業等為主的現代服務業體系。前海擴區后，新增了寶中、會展及海洋新城、空港等片區，產業要素更為齊備。基于此，《前海總規》明確了前海以現代服務業為引領、以戰略性新興產業和未來產業為支撐的產業發展思路，重點發展金融業、會展業和商貿物流、科技服務業、專業服務業、新型國際貿易、現代海洋產業等六大類現代服務業，以及以先進制造業為主體的戰略性新興產業和未來產業。

《前海總規》制定的現代產業體系體現出3個匹配，一是產業體系與前海擴區后的依托要素相匹配，例如依托海洋新城發展現代海洋產業，依托國際會展中心發展會展業，依托福海、沙井等工業片區發展先進制造業；二是產業體系與香港產業所長和所向相匹配，例如發揮香港專業服務業優勢，深港兩地做大做強法律服務、建筑及相關工程領域服務業、會計咨詢等專業服務業，深港共同發展數字貿易、離岸貿易等新型國際貿易；三是產業體系與粵港澳大灣區及深圳產業發展規劃相匹配，例如對應深圳“20+8”產業集群，前海重點發展智能機器人、工業母機、深地深海等12個領域。

二是部署一套空間體系。《前海總規》提出了3個層級的空間布局體系。

宏觀層面，按照陸海統籌、協同聯動發展的總體思路，提出了“一心一帶”的空間結構，即打造繼羅湖、福田、南山之后的深圳4.0版城市新中心，依托68公里的海岸線、600余平方公里的海域打造“全面向海”的綠色活力海岸帶。

中觀層面，布局“雙港五區”，“雙港”即深圳國際航空樞紐港、國際航運樞紐港，“五區”包括蛇口及大小南山、桂灣前灣及媽灣、寶中及大鏟灣、機場及周邊、會展新城及海洋新城五大片區。

微觀層面，突出了以產業為核心的組團化布局思路，全域規劃了16個產業組團，形成了前海范圍內各片區差異化、精細化、特色化的產業空間布局。

值得關注的是，前海打開了粵港澳大灣區“黃金內灣”的一個扇面，未來以跨海通道為核心的空間引領格局及以產業協作為抓手的腹地聯動空間，可以北聯東莞濱海灣、廣州南沙，中聯珠海、中山等珠江西岸城市，南接香港北部都會區。這套空間體系是對粵港澳大灣區“黃金內灣”的一次空間重塑。

三是部署一套管理體制機制。前海合作區自設立以來即創新采用了“法定機構”模式的管理體制機制。《前海方案》提出前海要探索經濟區與行政區適度分離的管理體制機制改革要求，管理體制機制改革部署也成為《前海總規》的落實要點和重要內容之一。例如，《前海總規》提出明確行政區和經濟區職責分工、加大事權下放力度、深化合作區管理機構改革、完善社會治理格局、構建多元化糾紛解決體系等。

前海在管理體制機制的探索創新上，未來將圍繞“統分優放協”開展。其中，“統”主要涉及深圳市對前海合作區黨工委、前海管理局的重大決策與人事的統籌安排，“分”主要涉及前海與市直部門、寶安區、南山區的權責劃分，“優”主要涉及前海的專列統計、財政體制機制，“放”主要涉及廣東省、深圳市對前海的授權事項清單，“協”主要涉及前海與粵港澳大灣區重大發展平臺間、前海與寶安南山等市轄區間的協同聯動機制。新時期，國家正研究及引導新一輪的開發區、功能區管理體制機制優化升級，前海在管理體制機制方面的探索創新將在我國探索區域治理新模式中發揮重要作用。

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