“十四五”規(guī)劃解讀?｜鄭鑫：新型城鎮(zhèn)化進入新階段，從“規(guī)模與速度”向“質(zhì)量與品質(zhì)”轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的兩大引擎之一，我國的城鎮(zhèn)化不僅是我國經(jīng)濟增長，同時也是世界經(jīng)濟增長的重要力量。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化率從不足20%快速提高到60%以上，在擁有近14億人口的發(fā)展中國家以年均2000萬左右人口實現(xiàn)著城鎮(zhèn)化，堪稱世界城鎮(zhèn)化發(fā)展史上的一個奇跡。

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化率超過30%便進入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率超過70%城鎮(zhèn)化速度又開始放緩。2019年我國城鎮(zhèn)化率達到60.6%，在今后的10年，我國城鎮(zhèn)化將從“規(guī)模與速度”特征向“質(zhì)量和品質(zhì)”特征轉(zhuǎn)變。“十四五”規(guī)劃綱要主要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化（二十七章）、城鎮(zhèn)空間布局（二十八章）和城市品質(zhì)提升（二十九章）這三個方面對十四五時期的城鎮(zhèn)化發(fā)展進行了部署，契合了我國未來10年城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，將城鎮(zhèn)化的重點逐漸轉(zhuǎn)移到人口生活質(zhì)量和城市建設(shè)品質(zhì)上，將為2035年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化奠定堅實基礎(chǔ)。

1，2025年城鎮(zhèn)化率將達到65%，年均增長低于1個百分點

1996年我國城鎮(zhèn)化率超過30%，開始進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，之后我國的城鎮(zhèn)化率便以年均超過1個百分點的速度提高。從“九五”、“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”（不含2020年）這五個五年規(guī)劃的實際看，城鎮(zhèn)化率的年均增長分別為1.44、1.35、1.39、1.23和1.13個百分點，在保持快速增長水平的同時，也顯示出逐漸放緩的跡象。“十三五”規(guī)劃開始有意識的放緩城鎮(zhèn)化的速度指標，目標值確定在年均提高0.8個百分點左右，但實際增長速度遠超目標，并于2019年提前并超額完成了整個十三五的目標。

根據(jù)“十四五”規(guī)劃，2025年我國的城鎮(zhèn)化率將達到65%，如果2020年的城鎮(zhèn)化率提高水平按照1.1個百分點，那么“十四五”的目標將是年均提高0.66個百分點。十四五的目標值僅為十三五實際增長的一半。適度放緩城鎮(zhèn)化的速度，一是充分考慮我國正在進入城鎮(zhèn)化成熟階段的實際情況，二是盡可能延長城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，更好的釋放人口進城帶來的發(fā)展紅利。

2，再次降低城市落戶門檻，II型大城市將實現(xiàn)“愿落盡落”

“十四五”規(guī)劃中提出，要堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，使更多人民群眾享受更高品質(zhì)的城市生活。要達到上述目標，一是更多的人口要進入城市生活，二是進入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠與城市原居民享受同等的公共服務(wù)和各種待遇，即降低城市落戶門檻能夠讓更多農(nóng)村人口進城、落戶，從而獲得與城市居民同等質(zhì)量的生活。

“十三五”規(guī)劃的城市落戶的門檻，“省會及以下城市要全面放開對高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學歸國人員的落戶限制”，即大幅降低省會及以下城市的門檻，“十三五”期間，我國完成了1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)的目標。“十四五”規(guī)劃的城市落戶門檻，城區(qū)常住人口300萬人以下城市取消落戶限制的目標和要求，并鼓勵500萬人口以上的超大、特大城市取消落戶名額限制。根據(jù)2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)人口300萬以下的城市屬于II型大城市，這意味著除了I型大城市、特大城市和超大城市外，其他的城市基本將實現(xiàn)“愿落盡落”。目前，我國城區(qū)常住人口超過500萬人的有上海、北京、重慶、廣州、深圳等十幾個城市。“十三五”期間，一些城市還發(fā)生了搶人大戰(zhàn)，城市選人正在讓位給人選城市，未來5-10年，可能是一些想靠人口規(guī)模實現(xiàn)逆襲城市的最后機會。

3，強化城市群一體化發(fā)展，防控超大特大城市治理風險

根據(jù)發(fā)達國家的城市化規(guī)律，當城市化進入成熟階段，農(nóng)村人口進入城市的規(guī)模將越來越少，但是在城市間，尤其是從小城市向大城市、城市群集中的趨勢將進一步顯現(xiàn)。

2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確提出構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，以陸橋通道、長江通道為兩橫，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三縱，形成環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲3個特大城市群，培育哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關(guān)中—天水等城市群。十三五規(guī)劃強調(diào)了城市群之間的協(xié)調(diào)機制構(gòu)建以及城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)分工，重點放在了城市群內(nèi)的中心城市輻射帶動作用的發(fā)揮上，試圖通過核心城市的輻射帶動整個城市群的發(fā)展。

十四五規(guī)劃中，成渝和長江中游城市群被列入第一梯隊，與京津冀、長三角、珠三角城市群并列，有望成為城市群發(fā)展的新一級。在城市群內(nèi)部，強調(diào)城市群的一體化以及城市間的協(xié)同機制，并以“1小時通勤圈”為標準，通過加強城際鐵路、市郊鐵路等交通設(shè)施的一體化水平，實現(xiàn)“四網(wǎng)融合”，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化。從公共服務(wù)共享、社保互認、統(tǒng)一規(guī)劃編制、人口土地管理等方面，實現(xiàn)管理、公共服務(wù)、制度的統(tǒng)一，提升城市群到都市圈的一體化水平。

這次的新冠疫情暴露出超大城市中心城區(qū)人口密度大，在一些公共風險面前容易產(chǎn)生重大損失的問題。根據(jù)2019年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國城區(qū)常住人口超過1000萬人的超大城市只有北京、上海、重慶、廣州、深圳和天津，人口500萬-1000萬的城市有武漢、成都、杭州、南京等十個左右。超大城市的中心城區(qū)不僅要加強風險防控，還要疏散制造業(yè)、物流等產(chǎn)業(yè)功能和醫(yī)療、高等教育等公共服務(wù)職能，另一方面要增強國際、創(chuàng)新等職能。超大城市中心區(qū)功能要進行分化，超大城市將代表中國參與國際交流與合作，擔負起科技創(chuàng)新的責任，而超大城市的其他城區(qū)、都市圈內(nèi)的其他城市以及特大城市將獲得承接與提升其國內(nèi)功能的新機遇。

4，縣城載體作用得到強化，城鄉(xiāng)界限愈加清晰

“十四五”規(guī)劃專門強調(diào)了縣城的建設(shè)和發(fā)展，明確提出“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。2019年我國共有縣級單位1827個，其中縣級市387個、縣1323個、自治縣117個，縣城一直是“鄉(xiāng)頭城尾”，當前農(nóng)民到縣城買房、向縣城集聚的趨勢非常明顯，農(nóng)民進入縣城的城鎮(zhèn)化成本相對較低，進入縣城是農(nóng)民就地城市化的最佳選擇。一批縣城將迎來發(fā)展機遇，在大城市、城市群、都市圈大發(fā)展的時代，并不是所有小城市、縣城沒有發(fā)展的希望，區(qū)位好、基礎(chǔ)好、潛力大的縣城將脫穎而出，主要有東部地區(qū)基礎(chǔ)好的縣城、中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)的縣城，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的縣城等。

除387個縣級市外，其余的縣城都是以建制鎮(zhèn)的形式存在，包括縣城城關(guān)鎮(zhèn)在內(nèi)，我國有19000多個建制鎮(zhèn)。一直以來，就有對城鎮(zhèn)范圍，即建制鎮(zhèn)是屬于農(nóng)村體系還是屬于城市體系的爭論。十三五規(guī)劃提出，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬人以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限；十四五規(guī)劃又提出，鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過20萬的特大鎮(zhèn)將被有序推動設(shè)市。一些經(jīng)濟發(fā)達的鎮(zhèn)，如佛山的獅山鎮(zhèn)、北滘鎮(zhèn)，東莞的長安鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)模都在600億-1000億元之間，這些鎮(zhèn)的經(jīng)濟產(chǎn)出和人口規(guī)模甚至超過了一些地級市。十四五期間，將會有一些市級鎮(zhèn)出現(xiàn)。

從建制鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢看，一部分強鎮(zhèn)將進入城市體系，而一些經(jīng)濟規(guī)模小、相對弱的鎮(zhèn)將進入農(nóng)村體系，城鄉(xiāng)的界限將更加明晰。當然，進入農(nóng)村體系的鎮(zhèn)并不意味著不發(fā)展、不建設(shè)，但是從規(guī)模、功能以及建設(shè)標準等方面都將發(fā)生變化，將會更多考慮鄉(xiāng)村振興的需求。

“十四五”時期正是我國城鎮(zhèn)化從快速發(fā)展進入成熟階段的轉(zhuǎn)變時期，在城鎮(zhèn)化速度逐漸下降的同時，也為城鎮(zhèn)化從人口生活、城市建設(shè)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等城市品質(zhì)提升提供了機會，這種轉(zhuǎn)變將成為我國城鎮(zhèn)化未來10年的主要特征。