產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚、促進經(jīng)濟發(fā)展、主動參與全球產(chǎn)業(yè)分工的重要平臺，也是中國改革開放40年成功經(jīng)驗之一。雖然國家”十四五”規(guī)劃沒有設(shè)置產(chǎn)業(yè)園區(qū)的單獨篇章，但全文提及產(chǎn)業(yè)園區(qū)（包括園區(qū)、基地、中心等）60次左右，涉及10篇、21章。總體來看，“十四五”時期，產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍將承擔(dān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)主戰(zhàn)場、區(qū)域發(fā)展主引擎、改革開放試驗平臺的定位與使命。具體來看，”十四五”規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展布局與要求呈現(xiàn)以下特點：

1，實現(xiàn)全面覆蓋

改革開放以來，我國逐步建立了以經(jīng)濟特區(qū)為代表的，各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、新區(qū)、邊境合作區(qū)、跨境合作區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)（自由貿(mào)易港）等為重要內(nèi)容的、具有中國特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系，這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)承擔(dān)了特定階段、特定發(fā)展需求與特定區(qū)域的特殊經(jīng)濟功能。經(jīng)過40年的開拓創(chuàng)新和探索實踐，我國的這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)參與全球分工體系，吸引資金、集聚產(chǎn)業(yè)與人才、帶動科技創(chuàng)新，取得了巨大的發(fā)展成就，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中充分發(fā)揮了示范、輻射與帶動作用，為中國形成全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外開放格局做出了突出貢獻。

據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)15000多個，其中國家級高新區(qū)169家、經(jīng)開區(qū)218個、新區(qū)19個、邊合區(qū)17個、跨合區(qū)2個、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域160個（保稅港區(qū)2個、綜合保稅區(qū)147個、保稅區(qū)9個、出口加工區(qū)1個、跨境工業(yè)區(qū)1個），自貿(mào)試驗區(qū)（自由貿(mào)易港）21個（自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)67個），對全國經(jīng)濟的貢獻達到30%以上，初步形成了2大類別（綜合性、功能型）、10余種形態(tài)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系，覆蓋了國家級、省級、市級等各個行政層級。

“十四五”規(guī)劃對2大類別、10余種形態(tài)、承擔(dān)特殊經(jīng)濟功能的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實現(xiàn)了全面覆蓋，包括經(jīng)濟特區(qū)（深圳先行示范區(qū)）、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、新區(qū)、邊合區(qū)、跨合區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、自由貿(mào)易港，明確提出：“強化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等創(chuàng)新功能”，“創(chuàng)新提升國家級新區(qū)和開發(fā)區(qū)，促進綜合保稅區(qū)高水平開放，完善沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)功能”等。

除了對按功能類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)全覆蓋以外，”十四五”規(guī)劃還全面覆蓋了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、物流、能源、商貿(mào)、文化、科創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)類型的園區(qū)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是適配產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與梯次的，隨著我國工業(yè)化進程的不斷深入，產(chǎn)業(yè)體系逐步演進和更迭，產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型也不斷豐富。從大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，我國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)已由工業(yè)主導(dǎo)型向“工業(yè)+服務(wù)業(yè)”并舉發(fā)展，體現(xiàn)為重視工業(yè)園區(qū)的二三產(chǎn)融合發(fā)展，重視商貿(mào)、文化等專業(yè)服務(wù)業(yè)型園區(qū)發(fā)展，重視科技創(chuàng)新型園區(qū)發(fā)展?！笔奈濉币?guī)劃提出，“加強工業(yè)園區(qū)等重點區(qū)域安全管理”，“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)”，“規(guī)范發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，“整合布局一批大型糧食物流樞紐和園區(qū)”?！笆奈濉逼陂g，我國各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)“百花齊放”“百家爭鳴”的繁榮景象將持續(xù)。

2，強調(diào)三個創(chuàng)新

過去40多年，中國經(jīng)濟發(fā)展動力經(jīng)歷了三個版本：1.0版是依賴勞動力、土地等要素投入，側(cè)重紡織服裝等勞動力密集型產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)；2.0版是依賴資本的大規(guī)模投入，側(cè)重鋼鐵、石油化工等資本密集型產(chǎn)業(yè)；3.0版是依賴創(chuàng)新驅(qū)動，側(cè)重電子信息等技術(shù)知識密集型、專業(yè)服務(wù)等知識密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新內(nèi)容涵蓋了制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等?！笆奈濉睍r期是我國經(jīng)濟發(fā)展動力從資源要素投入向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，因而產(chǎn)業(yè)園區(qū)在制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新與模式創(chuàng)新方面將承擔(dān)更多任務(wù)。

——制度創(chuàng)新，集中體現(xiàn)為對自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新要求。我國改革開放制度創(chuàng)新大多是通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)“小區(qū)域試驗”方式得以探索和復(fù)制推廣的，例如1980年全國人大常委會會議批準(zhǔn)了《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》，明確了深圳等經(jīng)濟特區(qū)的企業(yè)注冊經(jīng)營、優(yōu)惠辦法、勞動管理、組織管理等內(nèi)容，1990年上海市人大常委會會議通過了《上海市漕河涇新興經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)暫行條例》，明確了漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)、管理體制、開發(fā)基金、優(yōu)惠政策、人才管理和環(huán)境保護等內(nèi)容?！笆奈濉睍r期，隨著我國制度創(chuàng)新的縱深推進，對接國際高標(biāo)準(zhǔn)、通用經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在更多小區(qū)域內(nèi)開展國際準(zhǔn)則下的制度創(chuàng)新成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展要務(wù)之一。

2013年以來，中國通過設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港，嘗試對接國際高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則。整體來看，現(xiàn)階段我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新同質(zhì)化、重復(fù)化、淺層化現(xiàn)象嚴重，突出表現(xiàn)為制度創(chuàng)新“兩重兩輕”（重貨物貿(mào)易、重便利化，輕服務(wù)貿(mào)易、輕自由化）、負面清單下的“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題突出、系統(tǒng)集成改革創(chuàng)新少、參照國際規(guī)則程度低、發(fā)展不平衡不充分五大表征性問題，地方對于改革“倦怠”、創(chuàng)新遭遇“迷?！保再Q(mào)試驗區(qū)發(fā)展進入“深水區(qū)”“交叉區(qū)”。追根溯源，這些問題的體制性制約歸結(jié)于對地方的改革創(chuàng)新的激勵不足，地方開展改革創(chuàng)新的自主權(quán)不足，以及全國自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新法治保障不足?；诖耍笔奈濉币?guī)劃提到，“完善自由貿(mào)易試驗區(qū)布局，賦予其更大改革自主權(quán)，深化首創(chuàng)性、集成化、差別化改革探索，積極復(fù)制推廣制度創(chuàng)新成果”，“穩(wěn)步推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)，……初步建立中國特色自由貿(mào)易港政策和制度體系”。《2021政府工作報告》強調(diào)，“加強自貿(mào)試驗區(qū)改革開放創(chuàng)新，推動海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與自貿(mào)試驗區(qū)融合發(fā)展，發(fā)揮好各類開發(fā)區(qū)開放平臺作用”。因此，以改革賦權(quán)推動新時期自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成為“十四五”時期的核心任務(wù)之一。

——科技創(chuàng)新，不僅包括建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，也包括強化各產(chǎn)業(yè)園區(qū)的科技創(chuàng)新功能。自2006年中國正式提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，經(jīng)過三個五年規(guī)劃的努力，中國科技創(chuàng)新由過去的跟跑為主，逐步地轉(zhuǎn)向更多領(lǐng)域并跑、領(lǐng)跑，但總體來看，我國雖是科技大國但并非科技強國，科技創(chuàng)新的層次仍處于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與部分領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，原始創(chuàng)新布局與產(chǎn)出較弱。在全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，我國正在重塑科技創(chuàng)新體系，旨在構(gòu)建契合國際科技前沿、體現(xiàn)國家發(fā)展意志、符合新時代經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與社會發(fā)展需求的科技創(chuàng)新體系，這種重塑的體現(xiàn)之一就是國家開始系統(tǒng)布局以城市群、核心引擎城市為主體的具有世界影響力的國家科技創(chuàng)新中心，并以綜合性國家科學(xué)中心作為科技創(chuàng)新中心的核心承載區(qū)。自2016年開始，國家先后提出建設(shè)上海、北京、粵港澳大灣區(qū)三個具有世界影響力的國家科技創(chuàng)新中心，并相應(yīng)批復(fù)或研究設(shè)立上海、合肥、北京、大灣區(qū)四個綜合性國家科學(xué)中心核心承載區(qū)。綜合性國家科學(xué)中心核心承載區(qū)成為我國引領(lǐng)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺。

基于此，”十四五”規(guī)劃提出，“建設(shè)北京懷柔、上海張江、大灣區(qū)、安徽合肥綜合性國家科學(xué)中心”。綜合性國家科學(xué)中心成為我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系的又一“新生事物”，依托先進的國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施群建設(shè)，支持多學(xué)科、多領(lǐng)域、多主體、交叉型、前沿性研究，建設(shè)代表世界先進水平的基礎(chǔ)科學(xué)研究和重大技術(shù)研發(fā)的大型開放式研究基地。“十四五”時期，綜合性國家科學(xué)中心將成為我國原始創(chuàng)新和重大產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破的源頭，成為具有重要國際影響力的創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺。

另一方面，在我國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)梯隊中，高新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、經(jīng)開區(qū)是我國上一階段吸引科技創(chuàng)新項目、培育發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)的主陣地，科技創(chuàng)新仍然需要依賴這些園區(qū)的積累與基礎(chǔ)。基于此，”十四五”規(guī)劃提出，“強化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等創(chuàng)新功能”。目前，發(fā)展較好的高新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、經(jīng)開區(qū)已經(jīng)部分成為了綜合性國家科學(xué)中心或者省市科技創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略平臺，例如十大世界一流高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)?！笆奈濉睍r期，推動我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)由產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新向 “產(chǎn)業(yè)+技術(shù)+原始”創(chuàng)新并舉升級成為園區(qū)所需、戰(zhàn)略所向。

——模式創(chuàng)新，除了產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部的數(shù)字化及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展外，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的都市圈共建及飛地模式提出了新的布局。都市圈是中國經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，是我國資源要素集聚地。2000-2019年，全國33個都市圈土地面積僅占全國16.2%，其常住人口合計占比提升至51.7%，GDP合計占比提升至65.7%。“十四五”期間，隨著高鐵、城際鐵路的快速推進，人口和產(chǎn)業(yè)向城市群、都市圈集聚的趨勢將進一步顯著，都市圈在中國經(jīng)濟版圖中的分量將進一步提升。然而，在我國特有的GDP錦標(biāo)賽制度約束下，各城市在資源要素的自由流動方面顧慮重重，導(dǎo)致都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工效果不太理想，資金、人才等資源無法在城市圈內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置。

為破冰行政區(qū)劃限制、探索要素自由流動、實現(xiàn)多方共贏，上世紀(jì)90年代我國開始試點“飛地經(jīng)濟”模式，并經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，2017年國家八部委聯(lián)合出臺《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，“飛地經(jīng)濟”進入快速發(fā)展期。但需清醒認識到我國“飛地經(jīng)濟”存在合作體制機制激勵不足；行政區(qū)之間對GDP、財稅等經(jīng)濟指標(biāo)分成不夠合理；合作主要是自上而下的任務(wù)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入“拉郎配”現(xiàn)象嚴重等問題。在總結(jié)廣東“深汕合作”、上海跨省合作、江蘇“南北共建”和浙江“山海協(xié)作”經(jīng)驗、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國開始在城市群、都市圈全面探索試點共建與飛地模式下的產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源配置體系?！笆奈濉币?guī)劃提到，“鼓勵都市圈……產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科研平臺合作共建”，“完善區(qū)域合作與利益調(diào)節(jié)機制，鼓勵探索共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟等利益共享模式”?！笆奈濉睍r期，以“經(jīng)濟+社會”模式，推動“飛地經(jīng)濟”提質(zhì)升級，建立互利共贏的合作體制機制成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)探索試點的任務(wù)之一。

3，延續(xù)重大區(qū)域戰(zhàn)略與園區(qū)平臺的“嵌套”關(guān)系

自1979年以來，園區(qū)平臺始終是落實中國重大區(qū)域戰(zhàn)略的重要抓手。改革開放之初，為了落實沿海開放戰(zhàn)略，中央先后設(shè)立了深圳、珠海、廈門等經(jīng)濟特區(qū)，在14個沿海開放城市建立了第一批國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。隨著國家對外開放逐步從沿海向沿江、沿邊和內(nèi)陸城市拓展，一大批各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺紛紛設(shè)立。20世紀(jì)90年代初以來，為了落實沿邊開放戰(zhàn)略，中國先后設(shè)立了17個邊境經(jīng)濟合作區(qū)，作為中國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的重要區(qū)域。2004年以來，為了落實振興東北戰(zhàn)略，國家提出“支持有條件的地區(qū)建設(shè)一批有影響、有規(guī)模的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)……加快推進東北地區(qū)符合條件的國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)擴區(qū)和重點省級開發(fā)區(qū)升級工作”。、

“十四五”規(guī)劃明確提出了5大重大區(qū)域戰(zhàn)略（京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展）、5個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略（西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)現(xiàn)代化、特殊類型地區(qū)發(fā)展）。為了落實以上重大區(qū)域戰(zhàn)略及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)將在其中扮演著重要的角色。為了繼續(xù)落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，”十四五”規(guī)劃提到，“高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)”，“推動天津濱海新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，支持張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)”。為了在更高層次推動長三角城市群聯(lián)動發(fā)展，”十四五”規(guī)劃提到，“打造虹橋國際開放樞紐，強化上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)開放型經(jīng)濟集聚功能，深化滬蘇浙皖自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展”。為了高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，”十四五”規(guī)劃提到，“推進深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙、深港河套等粵港澳重大合作平臺建設(shè)”。為了深化臺灣與祖國大陸的經(jīng)濟融合，”十四五”規(guī)劃提到，“推進海峽兩岸產(chǎn)業(yè)合作區(qū)、平潭綜合實驗區(qū)、昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗區(qū)等兩岸合作平臺建設(shè)”。為了推動特殊類型地區(qū)發(fā)展，”十四五”規(guī)劃提到，“推進老工業(yè)基地制造業(yè)競爭優(yōu)勢重構(gòu)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)”。由此可見，我國區(qū)域戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“嵌套”關(guān)系在“十四五”時期得到了延續(xù)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在區(qū)域發(fā)展中的戰(zhàn)略平臺作用得到持續(xù)鞏固。

此外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在更大范圍上的綜合示范引領(lǐng)也在“十四五”實現(xiàn)了謀篇布局。經(jīng)過四十余年的發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)運營模式趨于成熟，產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系基本成型，部分早期設(shè)立的功能性產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)“城區(qū)化”“中心化”，例如早期的深圳高新區(qū)（南山區(qū)范圍內(nèi)，早期批復(fù)面積11.5平方公里）已經(jīng)成為南山區(qū)的有機組成部分，高新區(qū)的“四至范圍”已經(jīng)“消融”，廣州經(jīng)開區(qū)、廣州高新區(qū)、廣州黃埔區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)功能區(qū)與市轄區(qū)“五塊牌子 一隊人馬”的統(tǒng)合，成都高新區(qū)管理范圍內(nèi)還涵蓋了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、國家級新區(qū)、自貿(mào)試驗片區(qū)等載體平臺。因此，“十四五”時期，國家對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的要求和任務(wù)更加綜合，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為支點、所在城市為節(jié)點，探索在更大范圍、更廣議題、更深層次的發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)下一階段的重要任務(wù)，示范區(qū)、引領(lǐng)區(qū)成為整合產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源，推進新時期我國改革開放的重要抓手。例如，”十四五”規(guī)劃提到，“發(fā)揮國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)、農(nóng)村改革試驗區(qū)示范帶動作用”，“支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)、浦東打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)”, “深入推進山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)”。

綜上，“十四五”時期是我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)“百花齊放”“萬馬奔騰”的繁榮期，更是產(chǎn)業(yè)園區(qū)全面升級“投資-建設(shè)-管理運營”模式的探索期，更是我國經(jīng)濟社會發(fā)展載體平臺、資源要素集聚地、改革開放主引擎。

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