從意大利、德國抗疫政策看歐盟超國家機制的結構性弱點

在整個歐洲與新冠病毒纏斗之際，意大利與德國的抗疫政策抉擇備受關注。作為本次歐洲疫情的“震中”，意大利受災嚴重，寄希望于歐盟紓困機制的援助卻遭遇重重制約；而作為歐盟“執(zhí)牛耳者”的德國，在歐洲遭受重大危機之際卻未能第一時間發(fā)揮領導力，大大延緩了歐洲各國聯(lián)手抗疫的進度。意、德兩國在歐盟框架內的抗疫抉擇及歷程，充分展現(xiàn)了當前超國家治理體系的亟待改進之處，亦為我國當前推動建設人類衛(wèi)生健康共同體的努力提供了鏡鑒。

歐盟是人類歷史上迄今最具雄心的超國家治理體系實踐，而本場疫情則是對這一超國家體制的高強度考驗。自二戰(zhàn)結束以來，歐洲各國以戰(zhàn)禍為鑒，摒棄爭霸老路，大力推動一體化，求同存異，共享利益，從煤鋼共同體起步，經(jīng)數(shù)十年努力，最終促成了歐洲聯(lián)盟的誕生。歐盟體制的關鍵，在于諸成員國自愿將原屬國家主權范疇內的部分事務讓渡于歐盟，賦予歐盟機構及相關條約超國家屬性。申根區(qū)人員及貨物的自由流動、歐元及共同貨幣政策的采用、統(tǒng)一市場及關稅政策的確立，堪稱是歐盟實行超國家治理最為重要的成果。盡管如此，在百年來破壞力最大的傳染病面前，歐盟超國家機制卻暴露出反應遲緩、調度乏力和機構失能的結構性弱點，在重大危機面前無法克服成員國自利自保的“囚徒困境”，使歐盟多年的共同治理成果遭受威脅。

一，意大利對歐盟紓困機制的運用及其所受制約

意大利雖是西歐最早對新冠疫情采取強力管控措施的國家，卻仍未能阻止病毒在境內的流行和暴發(fā)。自2月21號開始，意大利北部倫巴第和威尼托大區(qū)開始出現(xiàn)大量本地傳播病例；意政府遂于3月8日宣布對北部地區(qū)實行封城，并于兩日后將封鎖令擴大至意大利全境。面對深重危機，意大利試圖盡可能利用歐盟紓困機制，在超國家體制內為意大利爭取最大保障。

1.加強與歐盟防疫機構與鄰國衛(wèi)生部門的協(xié)調溝通，呼吁保持歐盟內部邊境開放。2月24日，應意方邀請，歐洲疾控中心（ECDC）與世衛(wèi)組織派遣的聯(lián)合專家工作組抵達意大利協(xié)助防疫工作；ECDC主席安德瑞婭?安孟(Andrea Ammon)對媒體表示“歐洲的其他地方可能出現(xiàn)(與意大利)相似的情況”。在漸增的防疫壓力下,23日，意大利總理孔特對媒體表示，若申根區(qū)內邊境遭封鎖，則無異于“將意大利變?yōu)槁轱L病院”；而歐盟委員會健康與食品安全專員基里亞基德斯（Stella Kyriakides）亦于同日申明并無關閉申根國家之間邊境的計劃。25日，意大利衛(wèi)生部長羅貝托?思倍蘭扎（Roberto Speranza）與奧地利、法國、斯洛文尼亞、瑞士、德國、克羅地亞六國的衛(wèi)生部長在羅馬會面，達成了“保持歐盟內部邊境開放”的共識。

盡管如此，意大利嚴峻的形勢并未得到歐盟各國的充分重視。歐洲疾控中心雖有“歐洲”之名，但僅具有協(xié)調職能；具體的防疫政策制定仍操之于各成員國。ECDC雖然多次發(fā)出“歐洲醫(yī)療系統(tǒng)可能超載”的警告，但各國防御依然松懈。爆發(fā)于2月28日的土耳其-希臘難民爭端顯著削弱了歐盟各國對防疫的關注；而從1月28日到3月26日的時段內，歐盟內部竟然先后有四個國家（克羅地亞、法國、荷蘭、羅馬尼亞）的衛(wèi)生部長因個人原因離職或被解職。隨著意大利病例數(shù)的激增，截至3月15日，瑞士、奧地利、斯洛文尼亞紛紛關閉與意大利陸路邊境，希臘、西班牙等多國停飛對意航班；意大利試圖保持歐盟內部邊境開放的努力至此落空。

2.求助于歐盟民事保障機制，請求各成員國幫助緩解意大利醫(yī)療防護設備奇缺的困境。歐盟民事保障機制是歐洲重要的防災合作機制，其參與者包含所有的歐盟成員國和六個歐盟外合作國家；歐盟委員會在這一機制中扮演協(xié)調者的角色，并承擔至少75%的救災運輸和部署費用。意大利于2月28日向歐盟委員會正式提出啟動歐盟民事保障機制，向其他成員國請求口罩等醫(yī)療物資支援；不料，歐盟成員國無一回應，意大利陷入“無人理睬”的窘境。不僅如此，截至3月6號，德、法兩國對醫(yī)療防護用品實施了出口禁令；甚至連意大利從海外訂購的口罩也遭到其他歐盟成員國的截留；歐盟委員會雖大力斡旋，呼吁歐洲團結，但德法兩國依然故我。

與之形成鮮明對比的是，中國援助意大利的首批30噸口罩、呼吸機與物資于3月12日抵達羅馬機場“雪中送炭”。意大利外長迪馬約深夜在Facebook上發(fā)帖感謝中國，并在其后24日接受意大利國家電視臺采訪時表示“意大利當初贈送中國4萬枚口罩，中方如今回贈意大利數(shù)百萬口罩”。意大利駐歐盟大使毛里齊歐?馬薩里（Maurizio Massari）于10日在媒體上撰文疾呼“羅馬不應該被迫獨自面對這場危機”，并痛批“歐盟中無一國響應歐委會號召，只有中國給予意大利雙邊回應，這絕不是歐洲團結的體現(xiàn)”。迫于公關壓力，法、德兩國取消了對意大利的醫(yī)療用品出口禁令，并承諾將提供給意大利數(shù)百萬口罩和二十萬件防護服。耐人尋味的是，歐盟委員會亦在3月26號通過官方推特專門強調：“法德兩國捐助意大利的口罩加起來比中國要多。”

3.為意大利內部經(jīng)濟刺激政策尋求背書，期望歐盟各國共擔財政壓力，推動歐盟發(fā)行“新冠債券”。為挽救經(jīng)濟，意大利政府于3月1日公布了總額36億歐元的經(jīng)濟刺激政策，后又于3號將其追加到75億歐元。刺激政策的重點扶持領域覆蓋衛(wèi)生健康、旅游業(yè)和交通運輸業(yè)。受歐盟規(guī)則限制，意大利在增加預算赤字前必須請求歐盟批準。意大利前總理、現(xiàn)任歐盟委員會經(jīng)濟專員保羅?真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）為意大利發(fā)聲，稱意大利的經(jīng)濟刺激政策是“適宜的”，并表示歐盟將“以團結和理解之精神”對待意方提案。3月7日，歐盟委員會答復意大利，承諾不會將意大利本次應對疫情的經(jīng)濟刺激預算納入財政赤字統(tǒng)計之中。

擁有歐盟背書后，意大利在經(jīng)濟刺激方面更加大膽。繼3月17日出臺總額250億歐元的“醫(yī)治意大利”(Cura Italia)紓困計劃后，意政府于4月6日再為銀行業(yè)和企業(yè)注入4000億歐元的流動性。這使得意大利內部經(jīng)濟刺激政策的總規(guī)模達到了空前的7500億歐元，幾乎相當于其GDP的一半，為意大利本就不樂觀的財政狀況埋下了深刻隱患。故此，意大利非常希望歐盟各國分擔財政壓力。經(jīng)過積極斡旋，意大利聯(lián)合法國、比利時、希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭、斯洛文尼亞、盧森堡八國推動發(fā)行由歐盟成員國共同擔保的“新冠債券”，以幫助受疫情沖擊較大的成員國度過難關。然而，“新冠債券”提案遭到德國、荷蘭、奧地利和芬蘭的強烈抵制，雖經(jīng)反復討價還價仍呈現(xiàn)“難產(chǎn)”局面；意大利試圖讓盟友共擔財政壓力的愿望目前尚難實現(xiàn)。

二，德國在歐盟內的防疫政策抉擇及其局限性

新冠肺炎疫情在歐洲爆發(fā)的初期，德國由于感染病例相對較少，且死亡率控制在1%以下，被稱為歐洲抗疫的“模范生”。然而，3月初以來德國疫情快速增長。截至4月15日，德國累計確診已破13萬例。在歐盟本次抗疫過程中，德國態(tài)度與政策的轉變反映出德國在自身利益與歐洲利益之間權衡取舍的復雜心態(tài)。 

1.德國一度采取了“封關”和“截胡”的單邊主義政策，但隨后恢復了與歐盟層面的協(xié)調。隨著疫情在歐洲爆發(fā)，歐洲各國為抗擊疫情出臺各種措施，但彼此之間又發(fā)生諸多矛盾。3月4日，德國聯(lián)邦新冠疫情危機小組出臺了限制出口防護物資的禁令。8日，德國海關在德瑞邊境扣留了一輛屬于瑞士公司的貨車，上面裝有24萬個本來要運往瑞士的口罩。此事件差點引起兩國外交風波。面對日益嚴峻的形勢，德國更于3月16日選擇“封關”，對周邊鄰國實施邊境管控。

在歐盟委員會的多次交涉施壓下，德國于3月14日起修訂“出口禁令”，恢復醫(yī)用防護物資對歐盟成員國的出口，并宣布自20日起開放部分邊境關卡。德國經(jīng)濟部對此辯稱，由于疫情突發(fā)且國內產(chǎn)能未及時到位，此前發(fā)布的“出口禁令”是為了保護本國國民。而實施“封關”則是為了切斷病毒傳播鏈。盡管如此，作為歐盟領頭羊的德國在疫情危機前首先選擇自保和封鎖邊境，對歐盟長期堅持的單一市場和人員自由流動原則無疑形成了巨大沖擊，從而加劇了歐盟內部協(xié)調與應對的混亂。

2.面對肆虐的疫情，德國試圖發(fā)揮領導力，呼吁歐洲團結并以實際行動援助盟國。在歐盟內部陷入團結危機之際，德國總理默克爾（Angela Merkel）3月26日在出席二十國集團領導人視頻會議后，表示歐盟各成員國領導人有決心共同應對疫情帶來的挑戰(zhàn)。德國國防部長克蘭普-卡倫鮑爾（Annegret Kramp-Karrenbauer）也在推文中表示：“在最緊急的時候，歐洲必須團結在一起”。繼3月19日德國政府組織7噸物資馳援意大利后，據(jù)德國《法蘭克福匯報》3月29日報道，德國已派遣軍機前往意大利和法國，將8名重癥病患接到德國治療，基于對自身歷史的深刻反思，德國軍隊參與非軍事行動是受到社會嚴格監(jiān)督的，所以此舉在德國并非一件普通的事情。而在民間層面，德國有多州醫(yī)院接收上百位歐洲各國重癥患者，其中有8個州為意大利提供了73個床位，巴符州、萊茵蘭－普法爾茨州和薩爾州政府則要求當?shù)蒯t(yī)院向來自法國的患者提供配備有呼吸機的免費病床。

在歐盟歷史上，這是一國首次將別國的重癥患者主動接到本國救治。德國在嚴峻時刻主動向鄰國開放醫(yī)療服務機構，在歐盟中做到了表率，對彌合歐盟內部矛盾具有積極作用。但隨著國內醫(yī)療資源逐步緊張，德國救治別國病患的總量受到限制，加之個別州仍然在接收他國病患的問題上持冷淡態(tài)度，所以德國此舉的象征意義仍然大于實際意義。

3.德國推動歐盟出臺多項經(jīng)濟救助舉措，但在救援資金籌集方式上仍要應對“南北分歧”的現(xiàn)實難題。面對疫情的巨大經(jīng)濟沖擊，作為歐盟經(jīng)濟“發(fā)動機”，德國政府分別推動歐盟于3月10日啟動250億歐元的應急預算，以及4月2日的1000億歐元失業(yè)風險應急基金（S.U.R.E），以應對疫情對各國醫(yī)療體系、中小企業(yè)、勞動力市場的沖擊。同時，德國也支持歐洲央行為企業(yè)和銀行提供流動性支持舉措。4月7日，歐元集團召開商討大規(guī)模救助計劃的會議。但經(jīng)過“馬拉松”式的激辯后，談判因救助方案核心條款存在分歧幾近破裂。據(jù)路透社9日報道，經(jīng)德國多次斡旋，持反對立場最為堅定的荷蘭最終同意放棄對應急政府貸款附加嚴格條件，從而為總額高達5400億歐元的大規(guī)模救助計劃鋪平了道路。

大規(guī)模救助計劃的達成已屬來之不易，但各國仍在就如何籌措資金以刺激經(jīng)濟復蘇激烈辯論。以法、意、西等國為首的“南方集團”主張通過集體擔保發(fā)行“新冠債券”，但以德、荷、奧、芬為代表的“北方集團”則明確反對債務共同化，主張利用現(xiàn)有的，對受援國施加各種財政約束條件的歐洲穩(wěn)定機制（ESM）來提供援助。目前看來，德國在經(jīng)濟治理領域一貫嚴守財政紀律，并主張緊縮性財政政策，這與“南方集團”提倡擴張模式的理念存在根本分歧；另一方面，德國境內極右翼勢力強烈質疑歐洲一體化方案；如德國議會第三大黨德國選擇黨（AfD）便強烈反對發(fā)行任何形式的歐洲共同債券，而這也將對下一步默克爾政府在磋商談判中的作為產(chǎn)生制約。故此，德國是否能在歐盟后續(xù)談判中繼續(xù)推動各國達成共識，仍屬未知之數(shù)。

三，意、德兩國在歐盟內的抗疫歷程說明了什么？

在歐洲對抗新冠病毒的兩個月間，意、德兩國在歐盟內的一系列政策抉擇及其后果，體現(xiàn)了國家利益與超國家體制在重大危機面前的互動、對撞與磨合，亦暴露了歐盟超國家治理體制的結構性弱點。如前所述，意、德兩國在歐盟架構下的抗疫歷程，可以為我們提供如下啟示：

第一，歐盟超國家機制雖經(jīng)多年運作，但仍未能確立行之有效的一體化災害應對機制。歐盟各機構強調協(xié)商、斡旋與平衡各方利益的工作方式，在正常情況下尚可慢慢促成共識，在重大突發(fā)災害面前則盡顯力不從心。在疫情暴發(fā)階段，歐盟委員會的呼吁、指引與斡旋工作未能調動各成員國一致援助意大利，包括德國在內的各成員國面對意大利的困境逡巡不前，甚至封關鎖國；既使意大利孤立無援，也損傷了歐盟機構的威信。

第二，歐盟體制雖有弱點，但多年的一體化進程對成員依然有相當約束力，所謂“歐盟已死”的斷言為時尚早。面對疫災，在最初的驚惶和無序后，以德國為代表的歐洲核心國家努力克制了自保傾向，開始發(fā)揮協(xié)調力并以實際行動推動歐洲紓困。而意大利能夠放開手腳實行強力經(jīng)濟刺激，也正是基于歐盟會以某種方式支援意大利的信念。事實上，若無歐洲一體化機制，則歐洲各國的抗疫斗爭將更分散、更無力。未來，經(jīng)過疫情洗禮的歐洲仍有可能在防災防疫方面達成更深共識，建設反應更為迅速的超國家儲備、防疫和賑災機制。

第三，歐盟超國家治理體制受域外因素的影響不可小覷。本次疫情中，美國未能承擔起全球防疫的領導職責，在歐洲疫情擴散之際率先單邊切斷對歐交通，對歐洲各國的消極樣板作用可謂十分明顯。從另一方面看，中國對意大利的率先援助從某種程度上對歐盟各國加大對意援助力度起到了“倒逼”作用，亦屬我國國際影響力漸增的一個例證。在后續(xù)的抗疫斗爭中，中國應持續(xù)發(fā)揮影響力，支持歐盟協(xié)調各成員國共同對抗疾病，早日在世界范圍內戰(zhàn)勝新冠疫情。

第四，歐洲機構在本次疫情應對中之所以顯示出反應遲緩、調度乏力和機構失能的弊端，是因為歐盟過去數(shù)十年的一體化努力集中于共同貨幣貿(mào)易政策和要素自由流動方面，而對于重大自然災害和傳染病卻缺乏相應的主權讓渡安排和制度建設。這恰恰也是過往全球化進程和國際合作的盲點。正因如此，歐洲疾控中心未能遏制病毒在意大利和歐洲的肆虐；而世界衛(wèi)生組織亦未能阻止疫情發(fā)展至全球大流行階段。一場COVID-19危機，充分顯示出當前以溝通協(xié)調為主要工作方式的跨國防疫機構能力不足的瓶頸。在疫情之后的國際格局中，賦能于關鍵國際治理機構，為重大災害應對和全球環(huán)境保護建構相關制度，理應成為國際議程的優(yōu)先事項。