綜研兩會視點 | 用地指標跨省域調劑突破，促進城鄉協同發展
時間：2018-03-13 11:16
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胡彩梅
中國（深圳）綜合開發研究院
金融與現代產業研究所
3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出“改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興”。表明國家將進一步為建設用地指標的調劑松綁。這一機制創新具有重大的現實意義，一方面為精準脫貧和鄉村振興提供了重要的資金支持，另一方面為大城市提供了寶貴的建設用地指標，從而有效促進城鄉協同發展。
一、建設用地指標流轉機制重大突破
城鄉建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，保證項目區內各類土地面積平衡，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少等目標。城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉不是新生事物，但是流轉范圍卻長期被限定在縣域之內。早在上世紀90年代，一些地區就開始探索建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法。如1998年浙江省為了推動農村土地整理提出了土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建設用地指標。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，但是規定不能跨區縣（市）置換建設用地指標。近幾年，隨著精準扶貧的開展，建設用地跨區域交易制度逐漸松綁。2016年，國土資源部印發了《關于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用。2017年，國土資源部印發的《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》提出拓展城鄉建設用地增減掛鉤政策，允許增減掛鉤節余指標由省域范圍內流轉擴展到東西部扶貧協作和對口支援省份之間。此次，政府工作報告中提出建立跨省域調劑機制，沒有進一步限定對口支援省份，意味著建設用地增減掛鉤節余指標流轉將實現在省域間自由流轉的重大突破。
二、跨省域流轉機制助力精準脫貧攻堅
精準脫貧是推進脫貧攻堅的重要手段。十八大以來，我國脫貧攻堅取得決定性進展，截止到2017年末，全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至3046萬人，累計減少6853萬人，貧困發生率由10.2%下降到3.1%。根據政府工作報告，未來精準脫貧仍然是三大攻堅戰之一。
資金是實現脫貧攻堅和鄉村振興的重要保障。政府工作報告指出，中央財政五年投入專項扶貧資金2800多億元。2017年底，時任國土資源部總督察辦副主任的孫雪冬曾表示2012年以來增減掛鉤收益返還農村資金的總額達到了2753億元。通過城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑將為精準脫貧提供重要的資金支持。
我國東西部經濟發展差距較大，東部地區建設用地指標相對緊張，而中西部貧困地區建設用地指標用不完。貧困地區整理出來的用地指標如果在省內流轉，其價值遠遠低于經濟發達地區。通過跨省域調劑將大幅提升中西部貧困地區用地指標的價值。2017年12月28日，四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區簽訂增減掛鉤節余指標流轉協議，成為深度貧困地區增減掛鉤指標跨省交易實施以來的第一個成功案例。此次，雙方簽約流轉節余指標7000畝，協議總金額50.4億元，畝均價格72萬元，建設用地指標價值實現大幅溢價。顯然，建設用地指標跨省域調劑機制為貧困地區發展提供了重要的資金來源，為鄉村振興戰略的實施提供了有力的資金支撐。
三、跨省域流轉機制緩解大城市用地緊張
當前，是我國正處于快速城鎮化的階段。根據政府工作報告五年來城鎮化率從52.6%提高到58.5%, 8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。并且2018年再進城落戶1300萬人，加快農業轉移人口市民化。
由于大城市在經濟、文化、醫療、教育、公共設施等各種社會資源方面具有吸引人口流入的天然優勢，所以人口不斷向大城市集聚。從世界范圍來看這種趨勢從未停止，特大城市的數量和規模不斷增長，小城市的比重則逐漸減少。我國的客觀趨勢也是如此，盡管一直限制人口向大城市集中，但是在城鎮化過程中大量的人口流動到了幾大城市群的核心城市。根據百度發布的數據，2017年度人口吸引力排名前10的城市全部集中在珠三角、長三角、成渝、京津冀四大城市群，其中深圳位列城市吸引力榜單之首，廣州、北京、上海、東莞分列二至五位。并且2017年以來，眾多一、二線城市不斷出臺相關政策吸引人口流入，人口向大城市集聚的趨勢短期內不會改變。
但是，在大城市發展過程中卻得不到與其人口規模相匹配的建設用地指標。隨著人口的不斷流入，建設用地指標不足成為導致房價大幅上漲的重要因素。通過建設用地指標的跨省域調劑，將從供給側加大供應，有效緩解大城市所面臨的建設用地指標緊張問題，為抑制房價提供新途徑。
四、建立良好的機制保障實施
建設用地指標跨省域調劑機制能夠有效推進城鄉協同發展，但是也要看到跨省域調劑的監管更加復雜，必須采取相應措施防范耕地流失、耕地質量下降、破壞生態等潛在風險。
首先，建立全國統一的交易平臺和配套制度體系，保障建設用地指標跨省域流通按照市場化機制運行。
其次，加強建設用地復墾和驗收的監管，確保耕地的數量不減少、質量不下降。
再次，嚴格執行大城市的生態紅線，保持城市的合理開發強度，確保建設用地指標的調劑不觸及生態紅線，不影響生態環境。
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