劉憲法：廣東集體建設用地流轉十年路

來源于 財新《新世紀》 2013年第36期 出版日期 2013年09月16日

　　今年73歲的廣東佛山石啃一村東村小組村民倫伯，嘗到了農村集體建設用地流轉的甜頭。

　　今年初，他家對面的一塊約80畝的集體建設用地，以2億元價格流轉給佛山麗日集團。這一交易，將給倫伯一家五口帶來80萬元現金收益和每年10萬元的分紅。往年靠出租工業廠房，他們每年從這塊地獲得9000元錢分紅。

　　按照麗日集團開發規劃，三年后這里將建起一座總建筑面積超過30萬平方米的商業地產項目。按照協議，32年之后，地上所有的物業無條件全部返還給村集體。

　　這樣的交易在南海并不新鮮。南海國土部門提供數據的顯示，自2005年以來，南海集體建設用地流轉1321宗，面積約450.6公頃。其中超過90%為出租流轉，以出讓和抵押進行流轉交易不到100宗。

　　整個廣東的情形亦是如此。廣東土地改革試點一直領先于全國。上世紀80年代當地即有地方自發“摸石頭過河”，從零星展開集體土地流轉試點擴大到全省推行，但并未呈現預想的井噴態勢。

　　更多的集體土地，則以“三舊改造”的形式實現了所有權的轉讓。即對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的改造，允許在集體土地所有權的轉化方面采取一定靈活措施。

　　倫伯家十多公里之外的石頭村項目改造，是整合屬下8個經濟社200多畝土地，以土地作價入股，引入開發商對原村拆舊建新。

　　和流轉出讓不同的是，“三舊改造”通過改變土地所有權性質，由集體建設用地轉為國有；新建房屋可以上市流通，拆遷村民一次性獲得房屋補貼。雖然土地所有者不再是村集體，但農民根據協議還可以長期享受部分商鋪分紅，其原有的產權在某種程度上仍被部分延續。2007年至今，南海區涉及“三舊”改造的公開出讓土地面積約306畝，出讓地價款合計超210億元。

　　深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任、城市化研究所主任研究員劉憲法表示，廣東“三舊改造”的興起意味著原有集體建設用地流轉的模式遇到了瓶頸。

摸著石頭過河

　　廣東著力推進農村集體建設用地流轉，源于當地工業化迫切需求。

　　上世紀八九十年代，面對大量外地和本地企業到廣東珠江三角洲一代尋找土地投資辦廠的機遇，廣東各村集體經濟組織將各自手中控制的土地及廠房，不改變土地所有權性質自行出租給企業使用。

　　早在1992年，廣東南海就試行土地股份制，將集體土地入股合作組織，分享土地非農化帶來增值收益。這種不改變土地所有權性質、農民集體只靠出租土地（非自用土地創辦集體企業）參與工業化的方式，被稱為農村工業化的南海模式。

　　此后廣東逐步被納入國家試點。順德最早被確定為全國集體建設用地使用權流轉試點。2003年1月1日，廣東首個《集體所有建設用地使用權流轉管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）在順德頒布實施。

　　除宅基地，集體土地使用權及地上附屬房產所有權允許以轉讓、出租、抵押形式流轉，稱為 “順德模式”。同年行政區劃調整，順德劃歸佛山市，成為順德區，《暫行辦法》暫停執行。

　　2004年4月21日，國務院頒布實施了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，第十條提出：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”6月22日，佛山市頒布《關于印發佛山市試行農村集體建設用地使用權流轉實施辦法的通知》，將“順德模式”在全佛山范圍內試行。

　　2005年6月，廣東省人民政府以“政府令”的形式正式頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》，明確提出省內農村集體建設用地可以和國有土地一樣，按“同地、同價、同權”原則納入土地交易市場，開始在全省范圍內推行農村集體建設用地流轉。

　　城鎮化和工業化進程的快速推進，使廣東人地矛盾日益尖銳。2012年，南海區建設用地比重已達全區土地總面積的50%，遠超過城市發展的警戒線，全區年度新增建設用地緊缺。

　　廣東省國土資源廳數據顯示，截至2012年底，廣東省已完成建設用地指標2845.7萬畝，和2020年建設用地控制指標3009.0萬畝相比，還有163.24萬畝增量指標。

　　這也意味著，未來七年，廣東省建設用地每年增量指標不能超過24萬畝。而早在經濟發展的1996年-2005年間，廣東省建設用地年均實際使用增量指標已達到48萬畝，為其2倍之多。建設用地增量指標極為有限。

　　“這種情況下，只好從存量建設土地上想辦法。” 深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任、城市化研究所主任研究員劉憲法說。所謂存量，即包括現有城市建設用地中的低效利用、破產企業閑置的建設土地、不符合城市規劃的其他建設土地，同時包括農村宅基地、村集體留用地等集體建設用地。

交易遇冷

　　廣東有大量土地掌握在農民手中。以南海為例，第二次土地調查結果顯示，南海區土地總面積1073.82平方公里，其中集體土地673.33平方公里，約占土地總面積的62.7%；建設用地總面積531.13平方公里，其中集體建設用地面積377.1平方公里，占建設用地總面積的71%。

　　但讓這些土地資源自主入市的努力收效不算顯著，實際的交易并不踴躍。2008年，南海區按照市場化思路，以獅山鎮為試點，搭建“集體建設用地使用權流轉平臺”，鼓勵村集體將其轄區內的建設用地納入該平臺進行公開交易，為農地流轉提供登記，見證交易合法性。據劉憲法介紹， “僅作為登記見證，并不理想，一年沒幾單交易。”

　　2009年南海又推出農村集體建設用地管理交易平臺。即在原來“流轉平臺”交易見證業務基礎上，將村（居）全部集體資產和合同也納入管理。至2010年底，全區8個鎮（街道）的農村集體資產管理交易中心全部建成運作。

　　據佛山市南海區城鄉統籌辦常務副主任劉錦枌介紹，2010年以來，通過平臺交易的集體建設用地宗地數2萬多宗，其中約20%的交易來自農村集體建設用地流轉，流轉方式以出租為主，出讓、抵押者寥寥。

　　今年8月，南海區桂城鎮在集體資產管理交易平臺的基礎上，開設成立股權管理交易平臺。村民可將其在村集體資產的股權，通過該平臺進行交易。但據桂城鎮城鄉統籌局相關負責人介紹，“村民很少愿意賣掉自己的股權，股權管理交易平臺更多是對村民股權資產的管理。”

　　劉憲法分析認為，農村集體建設用地流轉試點遇冷，有多方面原因。除了上位法不支持，還和耕地保護、用途管制及國家壟斷建設土地一級市場這三項土地基本制度相沖突。

　　另外，實施操作細則亦缺乏相應的法律規范。加之現有鄉村治理結構原本就矛盾重重，農村集體建設用地流轉仍多以出租為主，觸及產權的轉讓和抵押難以開展。

　　隨著農村集體建設用地流轉開展，村集體經濟組織內部矛盾隨之凸顯。一些農村集體建設用地項目轉讓后，由于用地權屬不清等歷史遺留問題，村集體和作為受讓方的投資者之間容易產生矛盾糾紛。

　　在土地供給一端，集體經濟組織往往無法承擔交易失敗的后果；在需求一端，這種產權不穩定的土地對投資開發者而言則缺乏大的吸引力，一般不會進行持久的高投入。

　　其中的核心問題是集體產權定義模糊，集體所有權行使主體地位屢屢受到集體組織成員的質疑。農村出現了低價發包農村集體資產而引發村民越級上訪和個別村民小組罷免“村官”等事件。2011年廣東烏坎村事件、揭西上浦村群體性事件即是典型案例。

　　一個月前，廣東省公布《廣東省農村宅基地管理辦法（送審稿）》提出允許農村宅基地可在鎮域范圍內流轉，這被稱廣東省計劃在農村推動集體土地制度改革的新舉措。但具體的規定仍相當謹慎，并未突破現有法律的框架。

迂回戰術

　　流轉試點陷入瓶頸，但土地需求依然旺盛。2008年，國務院表示，同意廣東在節約集約用地方面先行先試，即以“三舊改造”等形式利用“存量土地”。廣東省政府和國土資源部經協商并報國務院同意，簽訂了合作共建節約集約用地試點示范省協議。

　　在中央層面的支持下，2009年廣東省開始實施“三舊”改造。試點方案在擴大土地管理權限、簡化用地報批程序、拓展用地空間、加強農村土地管理、強化市場配置土地資源能力等方面，賦予廣東先行先試政策。其中最核心的一點是，雖然要求集體土地轉化為國有土地方可流通，但農民仍可以長期享受土地所有權置換的物業分紅，以此分享城市化進程中的土地增值收益。

　　2009年，廣東省政府頒發《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（下稱“78號文”），試點遵守“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”原則，以廣州、深圳、佛山等局部試點推進。

　　三年多來，廣東省已完成“三舊”改造項目近3000個，完成改造土地面積超15萬畝。其中截至2012年底，廣州全市（十區兩市）“三舊”改造用地面積539.2平方公里，涉及面積約80.9萬畝，局部試點推行效果明顯。

　　這歸因于 “三舊”改造的土地開發模式。“78號文”明確提出三種改造方式，即政府為主體、原土地使用權人為主體或任意市場主體為主體進行改造。在“三舊”改造項目中，依法被收回原宅基地土地使用權（拆除房屋、注銷原房地產權證）或未分配宅基地建房的村（居）民，參與農民公寓分配的，可按照個人自建房相關規定辦理房地產權屬登記手續。但農民公寓不允許上市交易。

　　也就是說，“三舊”改造的項目并不能夠用于搞房地產的開發。劉憲法說：“若非要搞住宅開發，則要通過征地拆遷和招拍掛方式來實現，這就又轉到國有這條路子上了，脫離了原來的土地流轉軌道。”

　　劉憲法認為，廣東“三舊”改造政策，從某種程度上，是集體建設用地入市流轉的倒退。“原來著眼于集體建設用地入市流轉，推進農村建設土地市場化，但“三舊”改造的做法，則是將集體建設用地轉化為國有，在國有市場的盤子里推進，不再是集體建設用地流轉。”劉憲法說。

土改關鍵詞

集體土地與國有土地

　　《憲法》以及《土地管理法》規定，城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。城市的范圍在實踐中被擴大解釋為“城市規劃區”“城鎮規劃圈”等。這一“圈內圈外”的劃分構成了對集體所有權最大的剝奪。即隨著城市規模的不斷擴大，土地一旦被劃入城市范疇，必須被征為國有，這也成為歷次改革以及政府部門實際工作中一道很難跨越的屏障。

農村集體建設用地

　　即農村非農用地，分為三部分：宅基地；用作自辦鄉鎮企業或以土地入股、聯營辦企使用的經營性集體建設用地；以及公共設施用地。集體建設用地只有上述極其有限的用途，性質為“自有自用”。只有在企業破產、兼并等情形下，土地使用權才能被出讓、轉讓或者出租用于非農建設。

　　其中，用作村民建房的宅基地是農村集體建設用地的主要部分，占比逾六成。按現行制度，宅基地憑集體經濟組織成員權獲得，村民對宅基地擁有永久使用權，但無處置權。很多農民把宅基地上蓋的房子稱為“祖屋”，認為這是他祖祖輩輩傳下來的。在農民的觀念里，宅院連同宅基地是屬于自己的私有財產。

農地

　　是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。其中，耕地由集體發包給農戶，本輪承包期為30年。十七屆三中全會則提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。農地可入市以出租、轉包、轉讓等方式流轉，但涉及轉讓，則不可轉于集體經濟組織以外成員，并且法律上無抵押權。目前對農地改革的探索主要在于如何促進流轉、探索流轉主體，發展現代農業，以及如何完成承包經營權權能。

征地制度改革

　　《憲法》及《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但對公共利益沒有明確界定。同時，城市土地國有的規定使集體土地須經征收才能在城市土地市場上交易。征地改革主要有兩方面，一是提高并完善征地補償標準；二是縮小征地范圍。

確權登記

　　是一種物權登記。對象包括集體土地所有權以及集體建設用地（含宅基地）、農地的使用權。要對農村范圍內每一宗地的權屬、界址、位置、面積、用途等進行調查。明確權屬并登記頒證。確權可保障農民財產權利，權屬清晰也是市場交易的基礎。

　　所有權確至集體，工作相對容易。截至今年5月底，全國農村集體土地所有權登記發證率為97%，全國農村集體土地所有權確權登記發證工作基本完成。宅基地、集體建設用地、農地使用權須確至具體使用人，存在大量歷史遺留問題，現實情況復雜，任務艱巨。許多專家表示，目前，農民的土地權利不完整，確權須和賦能配套。