//深圳前海。（新華社記者 毛思倩 攝）

黨的二十大以來，我國城市發展歷經深化認知與戰略轉向階段、系統部署與全面推動階段。黨的二十大報告明確提出以城市群、都市圈為依托促進大中小城市協調發展，并強調轉變超大特大城市發展方式，推動城市工作向提升品質、治理與可持續性聚焦。后續中央城市工作會議及《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》等政策進一步細化該方向。2025年8月28日，《中共中央國務院關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）作為綱領性文件正式發布，系統提出城鎮化從“快速增長”轉向“穩定發展”、城市發展從“增量擴張”轉向“存量提質增效”的“兩個轉向”，為新時期城市建設提供全面指引。

一、我國城市正處于轉型發展的關鍵期

《意見》出臺于我國城鎮化進程取得顯著成效但亟需轉型的關鍵時期。2012至2024年間，我國城鎮化率從53.1%提升至67%，城鎮人口達9.4億。在此過程中，原有依賴土地擴張和人口聚集的傳統發展模式已難以持續，城市發展正經歷從重“規模擴張”向重“功能提升”、從“同質競爭”向“差異發展”，這一轉變具有歷史必然性和戰略緊迫性。

推動城市高質量發展轉型，既是應對經濟增速放緩的必然要求，更是順應人口結構變動、消費升級與技術革新的戰略舉措。《意見》作為頂層設計文件，著力破解城市發展中不平衡、不充分的問題，并與2025年中央一號文件中“分層分類幫扶”和“開發式賦能”理念緊密呼應，揭示我國對口協作機制從傳統輸血式幫扶轉向分層分類、開發賦能的可持續發展模式。然而，新型背景下城鄉要素流動壁壘、產業協同效率不足、政策碎片化等問題依然突出，亟需通過城市群協同發展機制，創新對口協作模式。

超大特大城市應依托科技創新和高端要素集聚優勢，大力發展首發經濟、銀發經濟、冰雪經濟、低空經濟等新業態新模式，同時通過產業轉移、技術擴散和飛地經濟等方式，輻射帶動中小城市發展。中小城市則應立足資源稟賦，聚焦細分領域打造專業化產業集群，通過與超大城市構建創新鏈產業鏈協同發展機制，形成自我造血能力。此舉將構建“創新引領-產業協同”雙輪驅動的發展新模式，推動城市群內部形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，為破解發展不平衡問題提供務實路徑。《意見》的實施將為這一模式提供制度保障和政策支撐，通過建立健全利益共享機制和政策協同機制，有效提升區域發展整體效能。

二、城市群、都市圈成為區域協調與高質量發展的核心力量

城市競爭格局正從“單打獨斗”轉向“抱團發展”，過去是中心城市競爭，現在是城市群和都市圈競爭。五大城市群被委以重任：京津冀、長三角、大灣區要打造世界級城市群；成渝雙圈、長江中游城市群要成為高質量發展增長極。目前中國已批復17個國家級都市圈，深圳都市圈被評為“標桿型”，廣州、南京、杭州都市圈為“領先型”，青島、廈漳泉、成都、武漢、西安、合肥等都市圈為“發展型”。

發展理念轉變。城市發展理念出現“從物本導向轉向人本導向”、“從外延擴張轉向內涵提升”、“從同質競爭轉向特色發展”、“從重建設輕管理轉向建管并重”等五大轉變。

新經濟形態培育。文件重點提出培育首發經濟、銀發經濟、冰雪經濟、低空經濟四大新經濟形態，這些新經濟形態代表著城市發展動能轉換的方向。

城市體系重構。構建“多層次、差異化、功能互補”的城市體系成為核心任務。超特大城市要“瘦身健體”，嚴控規模，疏解非核心功能；區域中心城市要強化輻射帶動能力；中小城市要突出專業特色；縣城要補齊短板。

三、著力構建分層分類發展策略體系

超大特大城市強化核心功能疏解。著力提升全球資源配置能力，通過功能疏解緩解城市壓力，嚴控城市規模無序擴張，同時強化科技創新、金融服務、文化創意等高端功能集聚，打造參與全球競爭的核心載體。重點發展高附加值產業環節，建設國際科技創新中心，同時通過“飛地經濟”模式向周邊地區轉移制造環節和配套功能。借鑒深汕合作區經驗，探索“研發在核心城市、生產在協作區域”的產業協作模式。

區域中心城市發揮樞紐帶動作用。發揮承上啟下的樞紐作用，增強輻射帶動能力，建設區域性產業中心和供應鏈樞紐。重點培育2-3個特色產業集群，構建跨區域協作平臺，建設區域性供應鏈樞紐和物流中心，推動產業協同和設施聯通。通過共建產業園、聯合招商等方式，促進產業鏈上下游協同發展，實現對周邊地區的有效帶動。

中小城市突出專業化特色發展。立足資源稟賦和比較優勢，避免與大城市同質化競爭，聚焦細分領域培育“單項冠軍”。立足資源稟賦發展特色產業，建設專業化產業園區，走專業化、特色化發展道路。同時完善城鄉融合功能，發展農產品精深加工和農村電商。

縣城與邊境城市補短板與守安全并重。重點提升基礎設施和公共服務水平，增強產業承接能力和就業容量。邊境城市要完善口岸功能，發展跨境合作，同時保障國家安全和邊疆穩定。

四、對策建議

創新城市治理機制。一是建立多維度的城市價值評估體系，構建包含經濟發展、社會進步、生態環境、文化繁榮、治理效能等維度的綜合評價指標體系。建立城市發展質量年度白皮書制度，向社會公開評估結果。二是實施常態化城市體檢機制，建立“一年一體檢、五年一評估”的常態化城市體檢制度。運用大數據、遙感監測、社會調查等手段，從區域功能、公共服務、基礎設施、生態環境等方面開展全面診斷。建立問題清單和整改臺賬制度，將體檢結果作為城市規劃建設管理的重要依據。

完善差異化政策支持。一是實施分類指導的土地政策，超大城市推行存量用地更新，允許工業用地提高容積率，鼓勵功能混合利用，建立存量建設用地盤活激勵機制。中小城市保障產業發展用地需求，推行彈性年期出讓、先租后讓等供地方式，設立產業用地保障紅線。縣城允許根據發展需要彈性調整用地指標，推行點狀供地、帶狀布局模式。建立城鄉建設用地增減掛鉤機制。二是創新多元化財政金融政策，設立新經濟發展專項引導基金，采取股權投資、以獎代補等方式支持首發經濟、銀發經濟、冰雪經濟、低空經濟等新經濟發展。推行稅收分成制度，對跨區域合作項目產生的稅收地方留成部分，按協商比例進行分成。創新投融資模式吸引社會資本參與城市建設運營。

深化區域協同發展。一是創新都市圈同城化發展機制，建立跨區域規劃協調機制，編制都市圈發展專項規劃。推行標準互認、資質互通、監管互動。建設跨區域公共服務平臺，實現醫療、教育、社保等公共服務共建共享。二是構建產業協同發展體系，編制產業鏈地圖，明確各城市產業定位和分工。建立產業轉移利益共享機制，對產業轉移項目實行產值、稅收等指標分享。建設跨區域產業技術創新聯盟，共建研發平臺和成果轉化基地。三是完善利益協調機制，建立跨區域項目成本共擔和利益共享機制。設立區域協同發展基金，用于補償因產業調整和生態保護而利益受損的地區。推行生態補償機制，對重點生態功能區給予資金補償。

推動城市更新與內涵提升。一是創新存量空間利用機制，制定建筑功能轉換正面清單和負面清單，簡化規劃調整程序。建立存量建筑數據庫，實施分級分類更新策略。二是實施城市更新行動，重點推進低效產業園區改造、老舊商業區提升、歷史街區保護更新、老舊小區綜合改造等項目。建立更新項目庫，實行全生命周期管理。鼓勵采用微改造方式，保護城市歷史風貌和文脈。三是強化實施保障，建立城市更新專項基金，提供長期低成本資金支持。簡化審批流程，推行并聯審批、容缺受理。加強部門協同，建立跨部門工作專班，確保各項措施落地見效。

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